I OSK 163/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1150/20 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2021 r. oddalił skargę S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2020 r. w przedmiocie usług opiekuńczych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika procesowego ustanowionego z urzędu, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie nieopłaconych kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.), dalej: ups, przez nieprawidłowe uznanie, że skarżącemu nie przysługują świadczenia z opieki zdrowotnej z postaci nieodpłatnych usług opiekuńczych ze względu na niespełnienie kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, podczas gdy w ocenie skarżącego ponoszone przez niego wydatki na leczenie i utrzymanie nie pozwalają mu na pokrycie kosztów usług opiekuńczych; 2) art. 28 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy i ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 289, z późn. zm.), ustawa zaopatrzeniowa, przez uznanie, że w niniejszej sprawie uprawnienia i ulgi przewidziane w tej ustawie nie mogą być uwzględniane w przedmiotowym postępowaniu; 3) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, i art. 151 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 107, art. 75 i art. 76 kpa przez niewyjaśnienie istoty sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, tj.: a) brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpoznania sprawy i dokonanie pobieżnej analizy sytuacji życiowej skarżącego, w tym, kosztów życia i wydatków związanych z leczeniem skarżącego w tym nieustalenie ile godzin dziennie jest faktycznie udzielana skarżącemu pomoc; b) brak dokonania samodzielnej, niezależnej analizy, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególny przypadek przemawiający za tym, aby skarżący został zwolniony w całości z obowiązku ponoszenia opłat za usługi opiekuńcze oraz brak wyjaśnienia, czy obciążenie skarżącego obowiązkiem uiszczenia opłat nie stanowi dla niego nadmiernego obciążenia, a także nie niweczy skutków udzielonej pomocy w szczególności w sytuacji, w której skarżący całość otrzymywanej renty przeznacza na leki, gdyż choruje na 31 chorób, ponadto ponosi opłaty związane z wyżywieniem, mieszkaniem i inne opłaty eksploatacyjne, jest osobą leżącą, nie wychodzi z domu, nie ma żadnych krewnych, żona i syn zmarli; nie może liczyć na żadną pomoc ze strony bliskich i znajomych; otrzymywana renta jest jego jedynym źródłem dochodu; nie posiada żadnych oszczędności ani żadnych środków finansowych, w związku z czym, nie jest w stanie sfinansować kosztów świadczonych mu usług opiekuńczych; c) dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z pominięciem okoliczności, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, schorowaną, w podeszłym wieku, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, a problemem dominującym są u niego wydatki na liczne leki, które musi zażywać, by przeżyć kolejny dzień; gdyby zapłacił za usługi opiekuńcze miesięczne kwoty wskazane przez orzekające w sprawie organy to nie będzie miał środków na zakup koniecznych leków, co narazi go na utratę życia lub zdrowia; d) dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w postaci złożonych do akt sprawy faktur VAT, rachunków potwierdzających rozmiar kosztów utrzymania skarżącego, w sytuacji, gdy koszty te są znaczne i przy uwzględnieniu wysokości otrzymywanych świadczeń, braku możliwości dodatkowego zarobkowania uzasadniają zwolnienie skarżącego w całości od ponoszenia opłat za świadczenia opiekuńcze; e) nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela, które powinny stać się podstawą rozstrzygnięcia, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności sprawy prowadzi wprost do wniosku, że zasadnym jest załatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego, gdyż nie stoi temu na przeszkodzie ani interes społeczny, ani możliwości organu wynikające z przyznanych mu uprawnień i środków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. skarżący zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznanie na rok 2020 dalszej pomocy w postaci usług opiekuńczych. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta L. decyzją z [...] stycznia 2020 r. przyznał skarżącemu pomoc w postaci usług opiekuńczych obejmujących pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości zapewnienie kontaktów z otoczeniem w wymiarze 2 godziny dziennie w następujące dni powszednie: poniedziałek, wtorek, środa, czwartek, piątek, oraz 2 godziny dziennie w soboty, na okres od 2 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. oraz ustalił odpłatność za powyższe usługi w wysokości 15 zł za godzinę w dni powszednie oraz 20 zł za godzinę w soboty, niedziele i święta, a także określił, że skarżący będzie ponosił pełne koszty tych usług. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Kolegium decyzją z [...] marca 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że obowiązujące przepisy upoważniają organ gminy do określenia przesłanek, których spełnienie zapewni korzystanie danemu podmiotowi z usług opiekuńczych, przesłanek kształtujących cenę za usługę, przesłanek warunkujących częściowe lub całkowite zwolnienie od opłat za usługi oraz ustalenie trybu pobierania opłat za usługę opiekuńczą. Kolegium zaznaczyło, że określenie tych warunków nastąpiło uchwałą nr IV/29/2019 z dnia 23 stycznia 2019 r. Rada Miasta Legionowo ustaliła szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze w tym specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, przy ustaleniu szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania przez Ośrodek Pomocy Społecznej w L., a określona w decyzji organu pierwszej instancji odpłatność odpowiada przyjętym w tej uchwale stawkom. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że usługi opiekuńcze należą do świadczeń odpłatnych, a warunki odpłatności i częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa rada gminy w drodze uchwały. Wywiódł, że dochody skarżącego przekraczają próg 351% kryterium dochodowego ustalonego dla osoby samotnie prowadzącej gospodarstwo domowe, w związku z czym na podstawie uchwały Rady Miasta jest on zobowiązany ponosić koszty usług opiekuńczych w pełnej wysokości. Sąd zaznaczył jednocześnie, że przywołana uchwała umożliwia częściowe lub całkowite zwolnienie z opłat za wspomniane usługi, co wymaga złożenia wniosku przez zainteresowaną osobę. Podkreślił przy tym, że skarżący nie złożył takiego wniosku. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 50 usp osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1). Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Ponadto w myśl art. 50 ust. 6 usp rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. W rozpoznawanej sprawie uszczegółowienie takie nastąpiło, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, uchwałą Nr IV/29/2019 Rady Miasta Legionowo z dnia 23 stycznia 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze w tym specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania przez Ośrodek Pomocy Społecznej w L. Zgodnie z § 3 ust. 1 tej uchwały kwota usług opiekuńczych za 1 godzinę została ustalona na 15 zł w dni powszednie i 20 zł w soboty, niedziele i święta. Jednocześnie w myśl § 5 ust. 1 przywołanej uchwały usługi opiekuńcze, w tym specjalistyczne usługi opiekuńcze, przysługują nieodpłatnie osobom samotnie gospodarującym, których dochód jest niższy bądź równy 100% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups i osobom w rodzinie, których dochód jest niższy bądź równy 100% kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W przypadku konieczności poniesienia kosztów usług opiekuńczych stosownie do § 5 ust. 2 uchwały odpłatność uzależniona jest od wysokości dochodu osoby lub dochodu na osobę w rodzinie w stosunku do kryteriów dochodowych określonych w art. 8 ust.1 pkt 1 i 2 ups, przy czym w odniesieniu do stosunku dochodu do kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej powyżej 351% wynosi ona 100%. Rozpatrujące sprawę organy ustaliły, że miesięczny dochód skarżącego wynosi 3 248,88 zł,a zatem przekracza próg 351% stosunku dochodu do kryterium dochodowego. Próg ten wynosi bowiem 2 460,51 zł. Zauważyć przy tym należy, że okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącego, który nie zgadza się z koniecznością ponoszenia pełnych kosztów usług opiekuńczych z powodu swojej sytuacji osobistej i majątkowej. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 50 ups na skutek obciążenia skarżącego pełnymi kosztami przyznanych usług opiekuńczych. Na marginesie powyższych rozważań należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 50 ups nie spełniał wymogów prawidłowego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Zauważyć bowiem należy, że art. 50 ups dzieli się na szczegółowe jednostki redakcyjne i zadaniem profesjonalnego pełnomocnika skarżącego było precyzyjne wskazanie, które przepisy art. 50 ups stanowią podstawę skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, jak zostało to wskazane powyżej, związany jest bowiem w myśl art. 183 § 1 ppsa zakresem zarzutów skargi kasacyjnej i nie może samodzielnie precyzować ani uzupełniać zarzutów i ich podstaw. Rozpoznanie tego zarzutu nastąpiło zatem wyjątkowo, z uwagi na fakt, że przepis prawa materialnego znajdujący zastosowanie w sprawie określa zakres i kierunek prowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem ustalenie znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego umożliwia dokonanie oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów regulujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy wyjaśnić, że zmierzają one do wykazania, że organy administracji publicznej rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie usług opiekuńczych, nie uwzględniły sytuacji osobistej i materialnej skarżącego przemawiającej za zwolnieniem go z obowiązku ponoszenia pełnych kosztów tych usług, a Sąd pierwszej instancji zaakceptował ten stan. Mając na uwadze treść przepisów umożliwiających przyznanie prawa do świadczeń pielęgnacyjnych, zauważyć należy, że okolicznością mającą wpływ na odpłatność jest stosunek uzyskiwanego dochodu do kryterium dochodowego. Prowadzące postępowanie organy ustaliły kwotę miesięcznego przychodu skarżącego i porównały ją z kryterium dochodowym oraz ustaliły, w jakiej wysokości skarżący powinien ponosić odpłatność za wspomniane usługi z uwagi na ustalony stosunek dochodu do kryterium dochodowego. Zaakceptowane przez Sąd meriti ustalenia organów były zatem zgodne ze wskazówkami wynikającymi ze znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Zauważyć jednocześnie należy, że kwestia osobistej i majątkowej sytuacji skarżącego miałaby znaczenie w przypadku, gdyby w sprawie został złożony na podstawie § 7 ust. 1 uchwały wniosek o częściowe lub całkowite zwolnienie z ponoszonych opłat. W przypadku wpłynięcia takiego wniosku postępowanie wyjaśniające musiałoby obejmować bowiem ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a ponoszenie opłat za usługi stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. W związku z niezłożeniem takiego wniosku organy zasadnie ograniczyły prowadzone postępowanie do ustalenia wysokości osiąganego przez skarżącego miesięcznego przychodu. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się niezasadny. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia także zarzutu naruszenia art. 28 ustawy zaopatrzeniowej. Przepis ten utracił bowiem moc z dniem 1 stycznia 1999 r. zgodnie z art. 170 pkt 26 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28 poz. 153). Tym samym brak było podstaw do stosowania tego przepisu w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego w grudniu 2019 r., tj. po upływie ponad 20 lat od utraty mocy tej normy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.