II SA/Gl 69/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 października 2021 r. nr IFXIV.7840.6.77.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Starosta B. decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r., Nr [...], działając m. in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 34, 36 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: p.b.), po rozpatrzeniu wniosku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora F, obejmującego budowę myjni bezdotykowej trzystanowiskowej wraz z wewnętrznymi instalacjami i zewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu w R. na dz. nr 1., obręb: [...]., Gmina B.. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa R. (Uchwała Nr [...] z dnia [...] r.: Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]). Położona jest w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem UM.[...] - tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej z dopuszczeniem usług publicznych lub komercyjnych, w tym uciążliwych, pod warunkiem odpowiedniego zabezpieczenia zabudowy mieszkaniowej przed uciążliwościami. Przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej, poprzez istniejący zjazd i drogę wewnętrzną (ul. [...], służebność komunikacji). Inwestor dołączył do wniosku wszystkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia i pozwolenia. Odwołanie złożyła przez pełnomocnika M.K. (dalej: strona, skarżąca). Powyższej decyzji zarzucono m. in.: 1) przyjęcie, że inwestor dołączył do wniosku wszystkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia i pozwolenia, w tym Decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 29 października 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr 2., która stanowi dojazd do działki inwestycyjnej, podczas gdy decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 19 marca 2021 r.; 2) przyjęcie, że planowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p., podczas gdy plan ten wymaga dla tego typu inwestycji odpowiedniego zabezpieczenia zabudowy mieszkaniowej przed uciążliwościami, a takie zabezpieczenie w zakresie oddziaływania na działkę odwołującej się jest niemożliwe z uwagi na lokalizację planowanego zjazdu i wyjazdu z ulicy [...], który z oczywistych względów nie da się zasłonić nasadzeniami zimozielonymi lub ekranem; 3) przyjęcie, że planowana inwestycja pod względem emisji hałasu nie będzie zbyt uciążliwa dla nieruchomości odwołującej się; 4) przyjęcie, że planowana inwestycja pod względem emisji środków chemicznych używanych w myjniach bezdotykowych nie będzie zbyt uciążliwa dla nieruchomości odwołującej się. Decyzją z dnia 27 października 2021 r., nr IFXIV.7840.6.77.2021, Wojewoda Śląski na mocy art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że zastosowane w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji rozwiązania w postaci planowanych nasadzeń zieleni izolacyjnej i projektowanych ekranów akustycznych, spełniają zapisy m.p.z.p. i będą skutecznie zabezpieczać przed negatywnym wpływem projektowanej inwestycji na jej otoczenie. Przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. W związku z dołączeniem w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego ostatecznej decyzji Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 9 września 2021 r., zezwalającej inwestorowi na przebudowę zjazdu na teren działki nr 2., która stanowi dojazd do działki nr 1., na której planowana jest budowa myjni, zarzut strony jest nieaktualny. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Wojewody Śląskiego przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania prawne. Powyższa decyzja została zaskarżona przez pełnomocnika skarżącej w całości, zarzucając błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, będące wynikiem niewyjaśnienia wszystkich okoliczności zgłaszanych przez skarżącą i w konsekwencji nieuzasadnione: 1) przyjęcie, że planowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p., podczas gdy plan ten wymaga dla tego typu inwestycji odpowiedniego zabezpieczenia zabudowy mieszkaniowej przed uciążliwościami, a takie zabezpieczenie w zakresie oddziaływania na działkę skarżącej jest niemożliwe, z uwagi na lokalizację planowanego zjazdu i wyjazdu z ulicy [...], który z oczywistych względów nie da się zasłonić nasadzeniami zimozielonymi lub ekranem; 2) przyjęcie, że planowana inwestycja pod względem emisji hałasu nie będzie zbyt uciążliwa dla nieruchomości skarżącej, podczas gdy najgłośniejsze urządzenia myjni będą zlokalizowane ok. 15 metrów od okna budynku mieszkalnego skarżącej wliczając w to drogę oddzielającą nieruchomość strony od nieruchomości, na której ma być zlokalizowana myjnia oraz wjazd i wyjazd na myjnię (organ II instancji przyjął odległość 25 metrów, jednak liczone od osi myjni podczas, gdy kontener z pompami generujący hałas posadowiony będzie 10 metrów bliżej nieruchomości skarżącej); 3) przyjęcie, że planowana inwestycja pod względem emisji środków chemicznych używanych w myjniach bezdotykowych nie będzie zbyt uciążliwa dla nieruchomości skarżącej, podczas gdy odległość urządzeń myjących od nieruchomości skarżącej w sposób oczywisty powodować będzie przenikanie tych środków na nieruchomość skarżącej. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano m. in., że gdyby nie oczekiwanie organu II instancji na dołączenie przez wnioskodawcę decyzji Zarządu Województwa Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu, z dużym prawdopodobieństwem decyzja I instancji byłaby uchylona. Organy administracyjne obu instancji opierają się na analizie poziomu hałasu zawartej w projekcie budowlanym, podczas gdy obiektywne zbadanie tej okoliczności wymagałoby niezależnej opinii biegłego tej specjalności. Dlatego skarżąca wnosi, w przypadku uwzględnienia skargi, o wskazanie organowi II instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy zasięgnął opinii biegłego z zakresu analizy emisji hałasu. Planowana inwestycja jest dla nieruchomości skarżącej zbyt uciążliwa. Uciążliwościami tymi są przede wszystkim: hałas, emisja mgły wodnej i aerozoli oraz znacznie zwiększony ruch bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Najbardziej uciążliwe urządzenia myjni będą zlokalizowane około 12-15 metrów od okien skarżącej, a nie jak podnosi organ II instancji – 25 metrów. Najgłośniejsze urządzenia, takie jak np. kontener z pompami, planowany jest bliżej nieruchomości skarżącej o 10 metrów. Od strony nieruchomości skarżącej planowany jest zjazd i wyjazd na myjnię, co z oczywistych względów uniemożliwia nasadzenia i ekran w tym miejscu. Tak więc bezsprzecznie oddziaływanie inwestycji na jej nieruchomość będzie zbyt uciążliwe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej obecnie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności należy poczynić pewne ustalenia ogólne. Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny – trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Działka inwestycyjna położona jest na terenie objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem UM.[...] - tereny zabudowy usługowo – mieszkaniowej z dopuszczeniem usług publicznych lub komercyjnych, w tym uciążliwych, pod warunkiem odpowiedniego zabezpieczenia zabudowy mieszkaniowej przed uciążliwościami (§ 33 ust. 1 i 2 m.p.z.p.). W świetle §4 pkt 14 m.p.z.p. przez usługi uciążliwe rozumie się usługi zaliczone według przepisów o ochronie środowiska do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, lub: a) rzemiosło stosujące technologie oparte na mechanicznej obróbce drewna, kamienia lub metalu, z wyjątkiem małych punktów usługowych typu dorabianie kluczy, b) usługi transportowe lub rzemiosło związane z konserwacją, myciem lub diagnostyką samochodów ciężarowych lub autobusów, lub związane z parkowaniem samochodów ciężarowych typu TIR, c) usługi handlu hurtowego związanego z magazynowaniem lub dostawami prowadzonymi przez samochody ciężarowe typu TIR, d) usługi gastronomii lub rozrywki prowadzone w porze nocnej od godz. 22:00 do godz. 6:00. W projekcie budowlanym stwierdza się, że projektowane usługi mają mieć charakter nieuciążliwy dla sąsiednich terenów i należą do usług, które nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. "Projektowana inwestycja zachowuje wszelkie uciążliwości w granicach własnej nieruchomości" (s. 9 – 9a projektu). Jednocześnie §4 pkt 14 m.p.z.p., definiując "usługi uciążliwe", mówi m. in. o "konserwacji, myciu lub diagnostyce samochodów ciężarowych lub autobusów", a nie samochodów osobowych. W projekcie, w strukturze rodzajowej pojazdów, wskazano tymczasem właśnie samochody osobowe (s. 10a projektu). Także wymiary urządzeń i miejsc parkingowych wskazanych w projekcie uzasadniają stwierdzenie, że inwestycja ma być przeznaczona dla samochodów osobowych. To z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy tu do czynienia z "usługami uciążliwymi" w rozumieniu §4 pkt 14 m.p.z.p., a jedynie z usługami "zwykłymi", które nie wymagają stosowania dodatkowych, kwalifikowanych zabezpieczeń w rozumieniu § 33 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. Obowiązek zabezpieczenia zabudowy mieszkaniowej "przed uciążliwościami" dotyczy bowiem – zdaniem Sądu – właśnie "usług uciążliwych", a nie wszystkich (§ 33 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p.). Jeśli nie są one uciążliwe według definicji m.p.z.p., to trudno wymagać nakładania na przedsiębiorców dodatkowych obowiązków niejako "na wyrost, zrównując każdą z ww. usług, choć sam prawodawca miejscowy je odróżnia. Nakładanie owych dodatkowych obowiązków dla każdego rodzaju usług, także "nieuciążliwych" byłoby sprzeczne z zasadą proporcjonalności. To, że według projektu budowlanego pewne formy zabezpieczenia nieruchomości sąsiedzkich zastosowano, tym bardziej daje możliwość zrealizowania ww. inwestycji. Fakt, iż skarżąca uważa przewidywane zabezpieczenia za niewystarczające, nie może być w powyższych okolicznościach podstawą do uwzględnienia skargi. Nadto, świetle § 18 ust. 2 m.p.z.p. w celu ochrony przed hałasem terenów wymienionych w ust. 1, w obszarze planu stosuje się odpowiednio przepisy prawa ochrony środowiska. Prawodawca miejscowy odsyła zatem (choć nie było takiej potrzeby, skoro przepisy wyższego rzędu są i tak stosowane) do przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. – dalej p.o.ś.). Jest oczywistym, że w toku eksploatacji urządzeń normy te nie będą mogły być przekraczane i są instrumenty prawne, by temu przeciwdziałać. Urządzenia będą musiały być tak wykonane i eksploatowane, by spełniać wymogi prawne (art. 112 i nast. p.o.ś.). "Utrzymywanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego" (w rozumieniu art. 112 pkt 1 p.o.ś.) oraz "zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego" (w rozumieniu art. 112 pkt 2 p.o.ś.) dotyczą bowiem etapu eksploatacji. Skoro plan miejscowy nie wyklucza realizacji tego rodzaju inwestycji na tym konkretnym terenie, to nie można ich zakazywać, tylko dlatego, że skarżąca uważa, iż wystąpią immisje różnego rodzaju. Prawem właściciela jest zabudowa jego własnej nieruchomości. Powtórzyć należy, że różne formy zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich zostały w projekcie przewidziane. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., ani też innych przepisów, w tym wyżej wymienionych, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.