II OSK 1388/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 948/09 w sprawie ze skargi H.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.P., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu Sąd I Instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Wójt Gminy Dynów, po rozpatrzeniu pism J.K. żądającego uregulowania spływu wody na działkach nr 5160, 5161 i 5162 poł. w [...], odmówił wydania decyzji zobowiązującej właścicieli działki nr 5162 – H. i J.P. – do wykonania czynności skutkujących zmianą kierunku spływu wód opadowych z działek nr 5161 i 5162. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że właściciele działki 5162 nie podjęli żadnych działań, które mogłyby spowodować spływanie wód opadowych na działkę wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło w całości decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji w ogóle nie poczynił ustaleń zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), a w szczególności nie ustalił, jaki był stan wody panujący na działkach objętych postępowaniem. W ocenie Kolegium, bez ustalenia wyjściowego stanu wody na przedmiotowych działkach, nie można rozstrzygnąć, czy następnie wystąpiły w tym względzie jakiekolwiek zmiany, a więc, czy istnieją podstawy do stosowania art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Kolegium wyznaczyło Burmistrza Błażowej do załatwienia sprawy w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na przedmiotowych działkach zlokalizowanych w [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Burmistrz Błażowej odmówił uwzględnienia wniosku w przedmiocie uregulowania spływu wody na działkach nr 5160, 5161 i 5162 położonych w [...]. Organ ustalił, że działka nr 5160 będąca własnością wnioskodawcy od strony południowej sąsiaduje z drogą gminną 5161. Działka ta oddziela działkę 5160 od działki 5162 stanowiącej własność H. i J.P. Ponadto do wysokości istniejącego utwardzonego podwórza na działce nr 5160 koleiny drogi nr 5161 są utwardzone płytami chodnikowymi i resztkami asfaltu, natomiast pośrodku znajduje się pas zieleni. Na pozostałej długości droga jest nieutwardzona i stanowi dojazd do pól zaś droga na działce nr 5161 jest obniżona w stosunku do działek nr 5160 i 5162 między którymi przebiega. Spływ wody na działce nr 5160 ukształtowano w kierunku wschodnim oraz południowym, na działkę nr 5161. Z kolei działkę nr 5162 ukształtowano ze spadkami w kierunku wschodnim, do drogi powiatowej, oraz w kierunku północnym, do drogi działki nr 5161. W toku oględzin działek nr 5160, 5161 i 5162 stwierdzono, że pomimo obfitych opadów w dniach poprzednich, brak jest zastoisk i wypływów wody. Przeprowadzone na potrzeby postępowania oględziny, przesłuchanie stron i świadków oraz analiza mapy zasadniczej dały organowi podstawę do konkluzji, że działka nr 5160 nie jest zalewana przez wody spływające z działki nr 5162. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. Kolegium uchyliło w całości decyzję z dnia 17 sierpnia 2009 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę, że nie poczyniono ustaleń niezbędnych do zweryfikowania, czy w sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Podkreślono, że nie rozstrzygnięto, do jakiej zmiany stanu wody doszło na działkach objętych postępowaniem i jakie ewentualne szkody zmiana ta wywołała. Okoliczności te, zdaniem organu II instancji powinny zostać wskazane we wniosku i stanowić punkt wyjścia postępowania dowodowego. Na podstawie akt sprawy nie można ustalić, w jaki sposób kształtował się stan wody na przedmiotowych działkach, tj. jaki był jego stan wyjściowy i jakim ewentualnie zmianom uległ. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła H.P. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I Instancji wskazał, że na podstawie stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną połączoną z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tylko wówczas, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Stosownie zaś do treści art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednocześnie, że przy wydawaniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy powinien rozważyć, czy istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a., zaś w przypadku braku takich podstaw, powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Sąd I instancji zarzucił, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podał przyczyn wyłączających możliwość zastosowania art. 136 k.p.a., co utrudnia kontrolę tej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy nie zapoznał się wnikliwie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, zbyt ogólnikowo ocenił stan faktyczny sprawy i stąd też sformułowanie w uzasadnieniu tej decyzji wskazań dla organu I instancji, a tym samym uznanie konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, nie zasługuje na akceptację. Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu odwoławczego, jakoby wnioskodawca nie wskazał do jakiej zmiany stanu wody doszło na gruncie. Już bowiem w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r. skierowanym do Wójta Gminy Dynów wnosił o wyjaśnienie zmiany stosunków wodnych na działce nr 5161 przez właściciela działki nr 5162, ponawiając ten wniosek w piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r. Tak sformułowane żądanie przedstawiał wnioskodawca w pismach kierowanych do różnych organów, w tym też do Wojewody Podkarpackiego i Rzecznika Praw Obywatelskich. Z pism wnioskodawcy wynika również, że J.P. zmienił stosunki wodne na działce nr 5162 poprzez nasypanie ziemi i podniesienie terenu, co miało nastąpić podczas budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego, negatywnie wpływając na działkę nr 5160 i nr 5161, stanowiącą drogę. Ponadto według twierdzeń wnioskodawcy wskutek opisanej przez niego zmiany stosunków wodnych przez właściciela działki nr 5162 na jego działce nr 5160 powstały szkody – zalane zostały płody rolne, cement oraz piwnica budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu I instancji, nietrafnym jest wskazanie organu odwoławczego dotyczące konieczności przeprowadzenia "kierunkowego postępowania dowodowego w zakresie przesłuchania świadków (w tym Pani T.B.)", skoro organ I instancji ocenił w uzasadnieniu swojej decyzji m.in. kolejno zgłoszone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. żądanie przez wnioskodawcę przesłuchania tej osoby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie. Podniosło zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ wyższego stopnia błędnie ustalił przesłanki wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że w tej sprawie nie jest możliwe ewentualne zlecenie przeprowadzenia postępowania dowodowego organowi I instancji. Po trzecie, art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ujęcia w uzasadnieniu decyzji wskazań co do dalszego postępowania oraz pozostawienie ich ocenie i ewentualnemu działaniu organowi wyższego stopnia, co w konsekwencji uniemożliwia związanie organów wydanym wyrokiem. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że organ odwoławczy może zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub postępowanie takie przeprowadzono, lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy prawa procesowego. Ponadto w doktrynie postępowania administracyjnego podnosi się także inną jeszcze sytuację, uprawniającą do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, a mianowicie, gdy w toku postępowania przed organem II instancji dowody zebrane w I instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96, OSP 1998, z. 6, poz. 108). Innego rodzaju uchybienia organu I instancji nie dają podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W świetle orzecznictwa sądowego nie jest to dopuszczalne jeżeli zachodzi – tak jak w tej sprawie – możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, a następnie prawdy obiektywnej. Ponadto, należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że wnioskodawca J.K. określił do jakiej jego zdaniem zmiany stanu wody doszło na gruncie, co jednoznacznie wynika z treści pisma z dnia [...] listopada 2005 r. skierowanego do Wójta Gminy Dynów. Należy także podkreślić, że trafnie Sąd I instancji stwierdził, że brak jest przesłanek do przeprowadzenia "kierunkowego postępowania dowodowego w zakresie przesłuchania świadków, a w tym Pani T.B." w sytuacji prawnej i faktycznej, w której organ I instancji poddał ocenie w uzasadnieniu decyzji w szczególności kolejno zgłoszone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r., a wysunięte przez wnioskodawcę żądanie przesłuchania także tej osoby. Dlatego też brak było przesłanek do zastosowania w tej sprawie na tym etapie postępowania odwoławczego art. 138 § 2 k.p.a. i wydania na tej podstawie tzw. decyzji kasacyjnej, jeżeli zachodziła możliwość zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji art. 136 k.p.a., a następnie samodzielnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 75 § 1 k.p.a.). Należy także podkreślić, że organ odwoławczy jest także uprawniony do zarządzenia jeżeli uzna to za niezbędne rozprawy administracyjnej w rozumieniu art. 89 § 2 k.p.a., czego jednak nie rozważył, a więc czy nie jest to konieczne dla rozstrzygnięcia tej sprawy co do istoty w całości w formie decyzji administracyjnej w trybie art. 104 i 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. Po drugie, oznacza to, że chybione są wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 136, 138 § 2 k.p.a. Brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia w tym stanie faktycznym i prawnym art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wskazania co do dalszego postępowania określone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, które są zgodne z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.