II SA/Rz 1378/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE II SA/Rz 1378/21 UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu M.L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że [...] kwietnia 2021 r. M.L. zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką E.W. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W obszernym uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni jest córką osoby wymagającej opieki a zatem ciąży na niej obowiązek alimentacyjny i mieści się w kręgu osób uprawnionych a wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r."). Przeprowadzony dnia 10 maja 2021 r. wywiad środowiskowy potwierdził, że wnioskodawczyni nie jest zatrudniona, nie wykonuje innej pracy zarobkowej i sprawuje stałą oraz osobistą opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką (spełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Organ ustalił również, że skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, w konsekwencji czego spełnia kolejną pozytywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Następnie organ przeanalizował przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego leżące po stronie osoby wymagającej opieki zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. okoliczność legitymowania się przez ojca skarżącej odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym stopnień niepełnosprawności. W tym zakresie Burmistrz ustalił, że matka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu Ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2017 r., z którego wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie wydane zostało na stałe, wynika z niego, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 grudnia 2016 r. Matka wnioskodawczyni w dacie ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności miała 80 lat. W związku z powyższym, w ocenie Burmistrza nie został spełniony konieczny warunek do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. nie da się ustalić czy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ wyjaśnił, że ww. przepis był co prawda przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, jednakże wydany w tej sprawie wyrok z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/14, nie spowodował pozbawienia przepisu mocy obowiązującej. W dalszej kolejności organ ustalił w jakim okresie mogłoby przysługiwać wnioskowane świadczenie. Dokonał oceny negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, leżących po stronie wnioskodawczyni. Na podstawie oświadczenia skarżącej, organ ustalił, że nie ma ona ustalonego prawa do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., jak również tych wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 3, pkt 5 i pkt 6 u.ś.r. Końcowo Burmistrz ocenił okoliczności wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. Na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, w tym oświadczeń wnioskodawczyni ustalił, że osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, jak również nie zachodzą inne sytuacje opisane w ww. przepisie, które wykluczałyby przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji podał, że nie kwestionuje faktu, iż jest osobą faktycznie sprawującą opiekę nad matką, jednakże brak jest przepisów prawa, które pozwoliłyby przyznać stronie świadczenie pielęgnacyjne, z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a więc przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających z przepisów prawa, tj. art. 17 u.ś.r. Odwołanie od tej decyzji złożyła wnioskując o jej uchylenie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem wyroku TK z 21 października 2013 r., sygn. K 38/14. Podkreśliła, że sprawuje stałą, osobistą opiekę nad mamą, która jest całkowicie niezdolna do samodzielnej egzystencji i bez jej opieki nie może funkcjonować. SKO, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej "k.p.a."), decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, wskazał, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b k.p.a., nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium podkreśliło, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie z wyrokiem TK powoduje, że przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. W tych okolicznościach SKO uznało, że organ I instancji niesłusznie oparł rozstrzygnięcie na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. i dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu. Wskazany powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w rzeczywistości nie zachodzi. A decyzja jest co najmniej przedwczesna. Z tej przyczyny SKO uznało, że decyzja została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, to zaś powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zwrócono także uwagę na konieczność uwzględnienia i zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Kolegium wskazało, że zbadaniu podlegają pozostałe przesłanki określone w art. 17, w tym negatywne dotyczące przyznania świadczenia a wskazane w ust. 5 tego przepisu. Zaleciło, by organ ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do przedstawionej oceny prawnej i zweryfikował w kontekście aktualnego całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 u.ś.r. - z uwzględnieniem przedstawionej wykładni art. 17 ust. 1b. W przypadku pozytywnej oceny, organ zobligowany będzie do wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od powyżej opisanej decyzji złożyła domagając się jej uchylenia i wydania nowej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia Kolegium o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie wydania przez organ I instancji decyzji zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Sąd powyższego twierdzenia nie podziela. Organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało również, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Uzasadnienie decyzji Kolegium w żadnym zakresie nie wskazuje bowiem i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika także z niego brak możliwości zastosowania, jeśli taka konieczność w ogóle istnieje, przepisu art. 136 k.p.a. Kolegium skupiło się mianowicie na omówieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i jego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy i wskazało, z czym się Sąd w pełni zgadza, że organ pierwszej instancji niesłusznie wydał decyzję odmowną na podstawie przepisu – art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w związku z wejściem w życie tego orzeczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. W kontrolowanej sprawie SKO nie wykazało jednak, że oprócz błędnej wykładni prawa materialnego zachodzi naruszenie prawa procesowego, na czym ono polega, a przede wszystkim jakie konkretnie kwestie należy wyjaśnić. Podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku organu odwoławczego organ I instancji w obszernym uzasadnieniu dokonał szczegółowej analizy i ustalił wszystkie przesłanki pozytywne i negatywne warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia tego jednoznacznie wynika, że Burmistrz uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z wyjątkiem tej, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Każdorazowo organ wskazał na czym zostało oparte ustalenie konkretnej okoliczności z odniesieniem się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stwierdzić zatem należy, że nieprawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania, bez wskazania przez organ odwoławczy konkretnych przepisów prawa, również nie znajduje uzasadnienia. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ma służyć sanowaniu naruszeń w zakresie przepisów postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej jego części, gdy skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości uzupełniającego postępowania odwoławczego w ramach art. 136 k.p.a. nie jest możliwe z uwagi na istotne braki dowodowe postępowania pierwszoinstancyjnego. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (tak wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. II OSK 1166/20). W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium nie wykazało, że w toku postępowania należało wyjaśnić konkretne okoliczności sprawy, czy też by zachodziły wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Co do wskazywanej przez Kolegium konieczności zbadania przesłanek negatywnych z art. 17 ust. 5 u.ś.r., podkreślić trzeba, że w toku postępowania organ I instancji dokonał szczegółowych ustaleń w tym zakresie. To organ odwoławczy nie dokonał analizy i nie wypowiedział się czy w tym zakresie zachodziły wątpliwości czy luki postępowania wyjaśniającego co do ustalonego stanu faktycznego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Kolegium w objętej sprzeciwem decyzji nie wykazało przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a analiza decyzji organu I instancji wskazuje, że brak było podstaw do zastosowania takiego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] lipca 2021 r. na podstawie art. 151a §1 P.p.s.a.