III SAB/Gl 151/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w C. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępniania informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE "A" w C. S.A. (dalej strona, skarżąca) wystąpiło ze skargą na bezczynność Gminy O. (dalej: organ, Gmina) w sprawie rozpatrzenia wniosku z 24 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, tj.: protokołu z wyboru najkorzystniejszej oferty na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie Gminy. Strona wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że 31 marca 2021 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) Gminy opublikowano zapytanie ofertowe dla zadania pn.: "Świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie [...] Gminy O.". Termin na składanie ofert upłynął 30 kwietnia 2021 r. Z opublikowanego zawiadomienia na stronie BIP Gminy z 21 maja 2021 r. o wyborze oferty najkorzystniejszej wynika, że w prowadzonym postępowaniu złożono 25 ofert. W związku z brakiem informacji o kryteriach oceny ofert, a tym samym brakiem wskazania zaoferowanych cen za wozokilometr wszystkich wykonawców, strona wnioskiem z 24 maja 2021 r. zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej, tj. wskazania cen za wozokilometr zaoferowanych przez pozostałe podmioty uczestniczące w zapytaniu ofertowym. Pismem z 8 lipca 2021 r. organ poinformował skarżącą, że informacja o niewybranych ofertach w postępowaniu dotyczącym świadczenia usług w zakresie transportu zbiorowego na terenie Gminy nie stanowi informacji publicznej. Dokumenty złożone przez niewybranych wykonawców mają charakter dokumentów prywatnych. W ocenie skarżącej stanowisko Gminy jest błędne, bowiem wniosek o udostępnienie informacji dotyczył zestawienia ocen złożonych ofert, a nie przesłania skanów czy kserokopii złożonych formularzy ofert. Zdaniem strony dokumenty związane z udzieleniem zamówienia, czyli m.in. ocena otrzymanych ofert (np. zawarta w protokole), jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), odnosi się bowiem do gospodarowania majątkiem publicznym, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na nieprawidłowe wskazanie strony postępowania lub o oddalenie skargi. Wskazując na przesłanki odrzucenia, organ zauważył, że skarżąca błędnie oznaczyła stronę postępowania, pomijając Wójta Gminy jako organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie. Ponadto, skarżąca nie przedłożyła dowodu dokonania wpisu stałego od skargi. Odnosząc się do kwestii merytorycznych, organ podkreślił, że postępowanie pn.: "Świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie [...] Gminy O." zostało przeprowadzone w trybie przewidzianym w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. 2021 r. poz. 1371, dalej: u.p.t.z.), wprowadzonym do polskiego porządku prawnego na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (dalej: rozporządzenie), co oznacza bezpośrednie zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Istotą instytucji bezpośredniego zawarcia umowy na świadczenie usług jest odstąpienie od konkurencyjnej procedury przetargowej. Powyższą wykładnię potwierdza treść regulacji art. 22 ust. 9 u.p.t.z., zgodnie z którą do bezpośredniego zawarcia umowy nie stosuje się przepisów ustawy z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2021 r. poz. 1129, dalej: p.z.p.), z wyłączeniem art. 36, oraz ustawy z 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. 2021 r. poz. 541). Ustawodawca przesądził, że organ nie jest zobligowany m.in. do udostępniania na stronie internetowej prowadzonego postępowania informacji o nazwach wykonawców i zaproponowanych w ofertach cenach lub kosztach (art. 222 ust. 5 p.z.p.) czy też sporządzania protokołu o określonej treści (art. 71, art. 72 p.z.p.). Organ podkreślił, że ustawodawca odstąpił od sformalizowanego modelu postępowania pozostawiając swobodę w wyborze metody wyboru wykonawcy. Jedynymi elementami postępowania o charakterze obligatoryjnym, które stanowią realizację zasady przejrzystości są obowiązki związane z publikacją ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy (art. 23 ust. 1 u.p.t.z.) oraz przekazania zawiadomienia o wyborze oferty (art. 25 ust. 1 u.p.t.z.). Organ zauważył, że z treści Wstępnego ogłoszenia informacyjnego dotyczącego umowy o świadczenie usług publicznych, wynikał rodzaj zastosowanego trybu tj. bezpośrednie udzielenie zamówienia. Oznacza to zatem, że od samego początku potencjalni wykonawcy posiadali wiedzę o tym, że organ przewiduje - prawem dozwolone - bezpośrednie zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, bez przeprowadzania postępowania przetargowego lub koncesyjnego. Następnie organ wskazał, że kierując się zasadą wyrażoną w art. 44 ust. 3 pkt 1, w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2021 r. poz. 305) dotyczącą celowego i oszczędnego dokonywania wydatków publicznych przez jednostki sektora finansów publicznych, przeprowadził rozeznanie rynku w postaci tzw. Zapytania ofertowego z 31 marca 2021 r., celem uzyskania informacji na temat proponowanych stawek za realizację usług przez potencjalnych wykonawców. Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1, w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 24 maja 2021 r. o udostępnienie protokołu z wyboru najkorzystniejszej oferty na świadczenie usług. Zdaniem organu odpowiedź na wniosek z 24 maja 2021 r. została udzielona pismem z 7 czerwca 2021 r. Natomiast odpowiedź z 8 lipca 2021 r. odnosi się do innego wniosku tj. z 24 czerwca 2021 r., który nie jest przedmiotem niniejszej skargi. Następnie organ zauważył, że w odpowiedzi z 7 czerwca 2021 r. doręczył skarżącej treść protokołu i tym samym zrealizował żądanie wyrażone we wniosku z 24 maja 2021 r., zatem nie dopuścił się bezczynności. W dalszej kolejności organ zauważył, że skarżąca we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wskazała zakresu żądanych informacji. Wybór wykonawcy - zgodnie z przepisami prawa - następuje w sposób odformalizowany, a zatem w ocenie organu skarżąca powinna we wniosku doprecyzować o jaki zakres informacji wnosi bowiem nie można było przypuszczać, że w treści protokołu będą wszystkie oczekiwane informacje. Skoro wniosek dotyczył wyłącznie udostępnienia protokołu, to nie można go interpretować jako wniosku o udostępnienie treści poszczególnych ofert, w tym zaoferowanych stawek za wozokilometr. Organ przekazał skarżącej protokół, gdyż na podstawie wewnętrznie przyjętych zasad sporządzono dokument zawierający zaoferowane stawki za jeden wozokilometr oraz liczbę przyznanych punktów. Protokół został skarżącej przekazany w formie częściowo zanonimizowanej (usunięto w/w stawki zaproponowane w niewybranych ofertach), ponieważ w opinii organu treści niewybranych ofert nie mają charakteru informacji publicznych i w tym zakresie organ nie musiał reagować stosownie do u.d.i.p. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6, art. 8 i art. 11 K.p.a. organ wyjaśnił, że działał zgodnie z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu, u.p.t.z. oraz u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odpowiedź na żądaną informację została stronie udzielona pismem z 7 czerwca 2021 r. Dlatego też przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie pozostaje kwestia prawidłowości załatwienia przez organ wniosku. W pierwszym rzędzie zaznaczyć trzeba, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W świetle przywołanych przepisów Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a żądanie przez skarżącą we wniosku z 24 maja 2021 r. jest informacją publiczną, gdyż dotyczy przekazania protokołu wyboru najkorzystniejszej oferty, zatem dotyczy majątku publicznego. Wynika stąd, że organ był zobowiązany załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zanonimizowanie protokołu w zakresie cen brutto za 1 wozokilometr przedstawionych w niewybranych ofertach. Zaznaczyć przyjdzie, że pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23). W rozpoznawanej sprawie strona żądała ujawnienia cen brutto za 1 wozokilometr wskazanych w niewybranych ofertach, złożonych postępowaniu pn.: "Świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie [...] Gminy O.", które zostało przeprowadzone w trybie przewidzianym w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Stosownie do treści tego przepisu -organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w przypadku gdy: średnia wartość roczna przedmiotu umowy jest mniejsza niż 1.000.0000 euro lub świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego dotyczy świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 300.000 km rocznie. Natomiast w myśl art. 22 ust. 9 u.p.t.z., do bezpośredniego zawarcia umowy nie stosuje się przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Oznacza to więc, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, że nie jest zobligowany m.in. do udostępniania na stronie internetowej prowadzonego postępowania informacji o nazwach wykonawców i zaproponowanych w ofertach cenach lub kosztach (art. 222 ust. 5 p.z.p.) czy też sporządzania protokołu o określonej treści (art. 71, 72 p.z.p.). W tej sytuacji żądanie strony ujawnienia ceny za 1 wozokilometr wskazany w niewybranych ofertach, dotyczy danych składających się na wartość oferty. Dane te pochodzą z dokumentów od podmiotów prywatnych, które przedstawiają zindywidualizowaną propozycję i warunki świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie Gminy. Jednocześnie zważyć należy, że chodzi tutaj o oferty składane w trybie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, poza przepisami o zamówieniach publicznych. Do ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie mają zastosowania przepisy o jawności ofert. Oferty bowiem złożone w wewnętrznym postępowaniu, które nie zostały ostatecznie wybrane, nie stają się publicznie dostępne w trybie u.d.i.p. W tej sytuacji informacja cenie za 1 wozokilometr zaproponowana w niewybranych ofertach, nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż nie stanowi informacji publicznej. Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Po 97/19 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że: "jawność ofert według art. 86 ust. 5 P.z.p. wiąże się z jawnością zamówień publicznych jako takich i jest zupełnie czymś innym aniżeli jawność informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. P.z.p. czyni przejrzystym proces zamówień publicznych tak po stronie zamawiającego jak i podmiotów składających oferty. Dotyczy to jednak wyłącznie procesu zamówień publicznych. U.d.i.p. daje natomiast każdemu ogólne prawo do dostępu do informacji o władzy publicznej i podmiotach realizujących zadania publiczne, przy czym prawo to dotyczy – najoględniej ujmując – danych ich o działalności, dokumentach urzędowych i ich majątku." Zauważyć też przyjdzie, że zapoznanie się strony z ceną z 1 wozokilometr zaproponowaną w niewybranych ofertach stałby się informacją funkcjonującą w przestrzeni publicznej, wykorzystywaną bez ograniczeń i zgody oferenta. Stan taki jest niedopuszczalny w sytuacji, gdy niewybrana oferta nie ma wpływu na dysponowanie majątkiem publicznym. Organ nie dopuścił się również naruszenia art. 6, art. 8 i art. 11 K.p.a., albowiem nie stosował tych przepisów i prawidłowo udzielił informacji pismem z 7 czerwca 2021 r. w oparciu o art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Przepisy K.p.a. mają zastosowanie tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i umorzenia postepowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Na zakończenie wyjaśnić przyjdzie, że rację ma organ twierdząc, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 9 oraz z art. 7 ust. 4 u.p.t.z., organizatorem publicznego transportu zbiorowego jest Gmina., w imieniu której określone w ustawie zadania organizatora wykonuje Wójt. Nie oznacza to jednak, że skarga winna zostać odrzucona (jak wnosi organ), gdyż skarżąca błędnie oznaczyła stronę postępowania (Gminę), pomijając w ten sposób organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie. Zauważyć przyjdzie, że stosownie do art. 26 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372) organem wykonawczym gminy jest wójt. Oznacza to, że podejmuje on czynności prawne oraz techniczno -organizacyjne. W tej sytuacji wskazanie "Gminy O." jako strony postępowania, zamiast "Wójta Gminy O." nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi w trybie art. 58 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.