I SA/Wa 3203/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze skarg A. H. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 października 2021 r. nr KOC/4466/Go/20 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargi. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z 18 października 2021 r. nr KOC/4466/Go/20 na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez E. W., J. J. i J. R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 sierpnia 2016 r. nr KOC/7387/Go/12 w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 24 lutego 1953 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...] i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powołując się na treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego stwierdziło, że ww. decyzja z 30 sierpnia 2016 r. nie jest decyzją ostateczną, a postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 24 lutego 1953 r. zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia jego doręczenia. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, a postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia podlega umorzeniu z mocy prawa. W skargach na powyższą decyzję A. H. i J. K. (Skarżący) wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2, art. 21, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64, art. 77 Konstytucji RP w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. Zdaniem Skarżących, do umorzenia z mocy prawa dochodzi tylko w sytuacji, w której nie jest możliwe stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem, w przeciwnym bowiem przypadku powinno być kontynuowane postępowanie w przedmiocie niezgodności decyzji z prawem. Błędna wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego polegała na przyjęciu, że norma ta, w przypadku wejścia w życie ustawy nowelizującej na etapie rozpatrywania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji przez organ odwoławczy, pozwala na uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie przez organ odwoławczy postępowania pierwszoinstancyjnego, zakończonego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Zarzucili też naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zbadania, w jakiej dacie doszło do doręczenia inkryminowanego orzeczenia wszystkim stronom postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie doprowadziło do uznania, że do doręczenia decyzji dekretowej doszło na więcej niż 30 lat przed wszczęciem postępowania. W uzasadnieniu skarg Skarżący przedstawili argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. SKO w Warszawie w odpowiedziach na skargi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg A. H. i J. K. oraz prowadzenia ich pod sygn. akt I SA/Wa 3203/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Zaskarżoną decyzją z 18 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 sierpnia 2016 r., którą organ ten stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 24 lutego 1953 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...] i umorzyło postępowanie w sprawie. Podstawą umorzenia postępowania nadzorczego prowadzonego przed SKO w Warszawie było stwierdzenie zaistnienia w sprawie okoliczności, o których stanowi art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do jego treści postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu, przepis ten stanowi samodzielną podstawę umorzenia postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. W rozpoznawanej sprawie ziściły się bowiem przesłanki określone w powołanym przepisie. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 24 lutego 1953 r. zostało bowiem wszczęte w dniu 21 grudnia 2012 r. (art. 61 § 3 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.), a zatem po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tego orzeczenia, co w tej sprawie nastąpiło w dniu 25 lutego 1953 r. i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest przed dniem 16 września 2021 r. Za niezasadnie Sąd uznał więc zarzuty skarg dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie doręczenia inkryminowanego orzeczenia jego adresatom. Po pierwsze, w postępowaniu nadzorczym organ nie prowadzi postępowania dowodowego na podstawie ww. przepisów k.p.a., a jedynie bada, czy zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. Po wtóre, w aktach sprawy zachowało się - jak trafnie podkreślił to organ w odpowiedzi na skargę - zwrotne potwierdzenie odbioru inkryminowanego orzeczenia w dniu 25 lutego 1953 r., adresowane do pełnomocnika wnioskującego o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Na podstawie powyższych ustaleń za uprawnione należy więc uznać przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 24 lutego 1953 r. z całą pewnością weszło więc do obrotu prawnego. Skoro więc wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 24 lutego 1953 r. nastąpiło po upływie 30 lat od jego doręczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. uległo umorzeniu z mocy prawa, a zaskarżona decyzja jedynie materializuje skutek, który nastąpił z mocy ustawy. Sąd nie podzielił również zarzutów skarg dotyczących błędnej wykładni art. 2 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest wykładni sprzecznej z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasadami ochrony interesów będących w toku i zaufania obywateli do Państwa. W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. (vide druk sejmowy nr 1090) dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. W omawianej ustawie nowelizującej k.p.a. ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jest to bowiem - jak podkreślono w uzasadnieniu projektu tej ustawy - okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. W motywach tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej oraz że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. Ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wskazał, że ustawodawca ma obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie są wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Trzeba mieć też na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Tytułem przykładu można tu przywołać: zasiedzenie, następujące po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego, czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.); przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.); przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Również w prawie karnym ustawodawca określił ustanie karalności po 30 latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), a po 20 latach, gdy czyn stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k.). Z tego właśnie powodu ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie w § 3 art. 158 k.p.a. cezury czasowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Konsekwencją tego jest przyjęcie, że nie mogą obecnie zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy będące w toku, czego wyrazem jest ustanowiony przepis przejściowy omawianej nowelizacji, to jest art. 2 ust. 2, dotyczący umorzenia z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Sąd nie podziela też zarzutów dotyczących zaniechania wydania przez organ nadzoru decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Mając na uwadze treść obowiązującego przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz domniemanie jego konstytucyjności, organ nadzoru w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjął, że w sprawie tej ziściły się przesłanki nim określone do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Zdaniem Sądu, "umorzenie z mocy prawa" w rozumieniu ww. przepisu postępowania wszczętego wnioskiem z 12 grudnia 2012 r. wymagało bowiem potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną (o charakterze deklaratoryjnym) z uwagi na pewność prawa. Przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy nowelizującej z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji stwierdzenia jego niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – na podstawie art. 145a k.p.a. Ze wszystkich wskazanych powodów Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. 15 zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Dlatego Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżących o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zawartego w skargach.