I SA/Op 493/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...], nr [...]. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez R. G. jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) (dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) ( dalej jako ustawa o COVID-19) decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. (dalej też: Zakład, organ) z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 15 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z 15.04.2020 r. R. G. (dalej też jako: Strona, Skarżący) złożył wniosek o zwolnienie z opłacania składek RDZ za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31zo ustawy o COVID-19 umorzono postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku za maj 2021 r. z powodu nie przesłania przez Stronę do 30.06.2020 r. dokumentów rozliczeniowych za ten okres rozliczeniowy. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona domagając się zmiany powyższej decyzji i przyznania jej zwolnienia wskazała, że nie złożenie w terminie dokumentów rozliczeniowych nastąpiło w związku z pandemią i zawirowaniami z tego powodu. Rozpatrując powyższy wniosek , organ po ponownej analizie sprawy oraz konta Strony, stwierdził że wymóg z art. 31 zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych nie został spełniony. Wskazał, że ustawowy termin na złożenie dokumentów rozliczeniowych za maj upływał zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. jedn.: Dz. U z 2020 r., poz.266) w dniu 15.06.2020 r., jednakże ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych dla celów ustalenia wysokości należności do zwolnienia termin ten ustaliła jako ostateczny na 30 czerwca 2020 r. Termin ten jako ustawowy nie może być przedłużany ani skracany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a jego upływ Zakład musi uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy wskazaną na wstępie decyzją, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymano w mocy wcześniejsze rozstrzygniecie, z argumentacją tożsamą jak w jego uzasadnieniu. W skardze złożonej na powyższą decyzję Skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w pierwszej kolejności powołał się na okoliczność, iż z dniem 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony został stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. Poz. 433). Stan ten został wprawdzie z dniem 20 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego został odwołany, jednakże w jego miejsce został ogłoszony - do odwołania - stan epidemii (§1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. Poz. 491). W związku z tym zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.568), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W połączeniu z treścią art. 15zzr. powołanej ustawy zakres spraw, których zawieszenie terminów sądowych, procesowych dotyczył terminów: 1). od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju. Mając zatem na uwadze wyżej przywołane regulacje prawne uważa, że w jego sprawie bieg terminu na złożenie właściwych deklaracji rozliczeniowych, określonych ustawą systemową również został zawieszony. Skoro zatem termin na złożenie deklaracji (zarówno 30-dniowy jak i ten określony jako 30.06.2020 r.) nie biegł przez ponad 1,5 miesiąca nie można wyciągać negatywnych konsekwencji dla strony z uwagi na złożenie deklaracji po 30 czerwca 2020 r. Tym samym skoro dopiero od 23 maja 2020 r. kontynuowany był bieg terminu do wykonania nałożonych na stronę obowiązków, to po jego wznowieniu miał już mniej czasu na realizację nałożonych na obowiązków. Sytuacja epidemiczna w sposób oczywisty powodowała, że zachowanie przeciętnego człowieka nakierowane było nie na rozważanie okoliczności prawnych zwolnienia, ale zgodnie z zaleceniami władzy wykonawczej, na pozostawaniu w domu i unikaniu większej aktywności zawodowej. Stąd też okres zawieszenia biegu terminów administracyjnych w potocznym rozumieniu uniemożliwiał złożenie deklaracji rozliczeniowych lub stwarzał oczywiste i uzasadnione wątpliwości co do wywołania przez złożone deklaracje skutku prawnego. W ocenie skarżącego zgodnie z zasadą zaufania do organów publicznych należało oczekiwać, że termin na złożenie deklaracji rozliczeniowych, określony pierwotnie na dzień 30 czerwca 2020 r., winien uwzględniać okres zawieszenia biegu terminów administracyjnych jak i procesowych, gdyż tylko wtedy gwarantowałby zgodny z intencją i zamierzeniami ustawodawcy właściwy okres na złożenie dokumentów. Przyjmując takie rozwiązania, tj. wyznaczając datę 30.06.2020 r. jako końcowy termin złożenia deklaracji, ustawodawca nie zdawał sobie sprawy, że będzie zmuszony ogłosić stan epidemii, że będzie zmuszony aż do 23 maja 2020 r. wstrzymać bieg terminów administracyjnych. Stąd też tego rodzaju powołane w skardze rozumowanie jest zasadne, gdyż opiera się na procesie rozumienia zwykłego człowieka, który stan zawieszenia biegu terminów traktowała jako ten, w którym czynności procesowe nie mogły być realizowane. Organ odmawiając zwolnienia strony ze składek z uwagi na niezłożenie deklaracji rozliczeniowych do 30.06. 2020 r. w istocie problemu zawieszenia biegu terminów administracyjnych nie zauważa. Traktuje sytuację w kategoriach braku jakiejkolwiek przeszkody uniemożliwiającej składanie dokumentów. To musi budzić wątpliwości, biorąc pod uwagę sytuację szczególną i trudną jaką jest obecna sytuacja epidemiczna. Dlatego też uważa, że jako zwykły obywatel nie tylko nie miał możliwości uzyskania informacji w sprawie bezpośrednio w ZUS, ale także nie mógł jej pozyskać i z innych źródeł. Oczywistym jest również to, że biuro rachunkowe, które dokonywało jego rozliczeń i miało obowiązek przesłania deklaracji rozliczeniowych również podlegało takim samym ograniczeniom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie odnosząc się jednakże wprost do obecnej argumentacji i zarzutów samej skargi. (pomylono przy tym osobę skarżącego- wskazując dane osobowe innej osoby). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j.) - dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania). Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to, a także rozstrzygniecie je poprzedzające naruszają prawo. Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu, jest decyzja ZUS, którą organ umorzył postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres maja 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się do brzmienia art. 31zq ustawy COVID-19, organ stwierdził, że Skarżący w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r., nie dostarczył dokumentów rozliczeniowych dotyczących miesiąca maja 2020 r., a w związku z tym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, gdyż w tej sytuacji Stronie nie przysługuje jej zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek RDZ, Odnosząc się do treści obu wydanych w sprawie przez ZUS rozstrzygnięć, a także tożsamych argumentów przytoczonych na ich uzasadnienie stwierdzić należy, że nie znajdują one odzwierciedlenia w treści obowiązujących przepisów, tj. zarówno zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego , jak również w samej regulacji ustawy o COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1k.p.a. umorzenie postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, które kończy postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy, ze względu na nieistnienie sprawy administracyjnej, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym, a w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Wniosek Skarżącego, nie utracił bowiem swojej prawnej podmiotowości, o przyznanie mu zwolnienia z opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r. i ciągle pozostaje aktualny, gdyż skarżący go nie wycofał. Sam też organ nie wydał w odniesieniu do tego wniosku merytorycznego rozstrzygnięcia, aczkolwiek zarówno w zaskarżanej decyzji podobnie jak w decyzji ją poprzedzającej wskazując na bezprzedmiotowość postępowania stwierdził, że bezprzedmiotowość ta wynika z faktu iż stronie nie przysługuje zwolnienia. Procedując zatem w niniejszej sprawie ZUS de facto, odnosząc się do wniosku złożonego przez Skarżącego uznał, że nie spełnił on jednej z przesłanek zwolnienia, o której mowa w art. 31 zo ustawy o COVlD-19. Już z tego tylko powodu stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem organ uznał, że Skarżący nie spełnił przesłanek zwolnienia go ze składek, oznacza to, iż odniósł się do jego wniosku merytorycznie, co wyklucza przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania. Brak jest bowiem podstaw do utożsamiania tejże bezprzedmiotowości z ewentualną bezzasadnością żądania strony, sformułowanego w jej wniosku, co zdaje się sugerować organ w uzasadnieniu obu swoich decyzji. Dlatego też ZUS winien był wniosek Skarżącego załatwić merytorycznie, a nie umarzać postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Wskazać też należy na przepisy dotyczące zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby doprowadzić o wykonania decyzji, a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W niniejszej sprawie ZUS w ramach uzasadnienia prawnego obu swoich decyzji, opisując obowiązki skarżącego, ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa dotyczących procedury składania wniosku, wadliwie przy tym uznając iż z uwagi na mające mieć miejsce, według nich ich naruszenie przez skarżącego (nie spełnienie jednej z przesłanek zwolnienia, o której mowa w art. 31 zo ustawy o COVlD-19) postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS będzie więc zobligowany do merytorycznego odniesienia się do wniosku Skarżącego, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym to organ poczyni także pełne i jednoznaczne ustalenia, co do dopełnienia przez skarżącego spoczywających na nim obowiązkom deklaracyjnym, mając w tym względzie pełną ocenę argumentacji skarżącego przywołanej w skardze, a którą to całkowicie pominięto w stanowisku zajętym w udzielonej na nią odpowiedzi. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą decyzję ją poprzedzającą, jak naruszające art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.