III SAB/Kr 82/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. M. bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 45 dni; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego F. M. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia 26 maja 2021 r. F. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, znak sprawy [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. ) w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r, o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.), poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na niezałączenie informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o lokalny rynek pracy, mimo że dokument ten nie stanowi braku formalnego podania albowiem: a) z powołanych regulacji prawnych nie wynika obowiązek dołączenia informacji starosty na etapie inicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, gdyż dokumenty wymagane w chwili składania wniosku, a zatem dokumenty stanowiące braki formalne wniosku wymienione zostały w art. 106 u.o.c.; b) brak możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy na lokalnym rynku pracy stanowi materialnoprawną przesłankę do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a zatem złożenie informacji starosty nie jest konieczne do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony, a przez to nie może być badane na etapie oceny wymogów formalnych; c) informacja starosty nie jest dokumentem wymaganym w każdej sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 114 ust. 3 u.o.c.), a zatem organ administracji obowiązany jest dokonać ustaleń faktycznych w tym przedmiocie, co oznacza, że okoliczność ta nie może być badana na etapie oceny wymogów formalnych – a w konsekwencji naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niedochowanie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym i niepodjęcie decyzji merytorycznej w przedłożonej organowi do rozpoznania sprawie. Skarżący wniósł o: 1) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. – stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 45 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) na podstawie art. 200 p.p.s.a. – zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 18 października 2017 r. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 14 listopada 2017 r. organ administracji wezwał go do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych wniosku, w tym do złożenia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o lokalny rynek pracy. Skarżący dokonał wymaganych przez organ czynności w zakreślonym terminie, nie złożył jednak informacji starosty. W dniu 12 grudnia 2017 r. Wojewoda pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania z uwagi na niezłożenie do akt sprawy informacji starosty. W dniu 20 kwietnia 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody, w którym sygnalizował wadliwe uznanie przez organ, że informacja starosty stanowi brak formalny podania. Ponaglenie przekazane zostało do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 5 maja 2021 r. – organ wyższego stopnia nie wypowiedział się w kwestii bezczynności. W ocenie skarżącego Wojewoda pozostaje w bezczynności, gdyż na skutek wadliwego przyjęcia, że informacja starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, tzw. "test rynku pracy", stanowi brak formalny wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pozostawił bez rozpoznania podanie skarżącego. Okoliczność, iż podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, stanowi jeden z materialnoprawnych warunków udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, którego niespełnienie skutkuje odmową udzielenia zezwolenia (art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 3 u.o.c.). Już chociażby z tego względu nieuprawnionym jest badanie tej okoliczności na etapie oceny warunków formalnych podania. Przyjęcie, że "test rynku pracy" stanowi brak formalny wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę podważa założenie o racjonalności naszego ustawodawcy. Jaki bowiem sens miałoby ustanowienie pozytywnej opinii starosty jednym z warunków udzielenia zezwolenia w sytuacji, gdy okoliczność ta miałaby być badana we wstępnej fazie postępowania. Innymi słowy, gdyby wolą ustawodawcy było, by dokument jakim jest "test rynku pracy" stanowił brak formalny podania, nie ustanawiałby okoliczności dowodzonej za jego pomocą materialnoprawnym warunkiem udzielenia zezwolenia. Przeciwna wykładnia oznaczałaby, że brak możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych przez pracodawcę stanowi zarówno brak formalny podania jak i przesłankę do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wykładni takiej nie da się pogodzić nie tylko z zasadami logiki prawniczej, ale i zasadami obowiązującymi w państwie prawnym. Skarżący w tym kontekście powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2015 r., II OSK 724/14. Zdaniem skarżącego, organ administracji zobligowany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy w danej sprawie opinia starosty jest w ogóle wymagana, gdyż ustawodawca zwolnił określone grupy cudzoziemców z obowiązku przeprowadzenia "testu rynku pracy" (art. 114 ust. 3 u.o.c.). Organ musi zatem dokonać indywidualnych ustaleń w sprawie, a koniecznością dokonania tych ustaleń nie może obciążać strony postępowania, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym. Ustanowienie przez ustawodawcę pozytywnej opinii starosty jednym z materialnoprawnych warunków udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę przesądza o tym, że okoliczność ta winna być badana na etapie oceny spełniania przez stronę przesłanek do udzielenia zezwolenia, nie zaś we wstępnej fazie postępowania. Pozostawienie podania bez rozpoznania z uwagi na niezałączenie "testu rynku pracy" oznacza de facto uchylanie się przez organ administracji od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zakwalifikowanie informacji starosty jako braku formalnego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie pozwala wykładnia przepisów ustawy o cudzoziemcach. Dokumenty wymagane w chwili składania wniosku, a zatem dokumenty, których niezałączenie uniemożliwia nadanie sprawie biegu, zostały określone w art. 106 u.o.c. W poszczególnych jednostkach redakcyjnych powołanej regulacji prawnej ustawodawca wyraźnie wskazuje jakie dokumenty cudzoziemiec dołącza "(...) składając wniosek (...)". Posłużenie się przez prawodawcę imiesłowem przymiotnikowym "składając" przesądza – w ocenie strony skarżącej – o tym, jakie dokumenty są wymagane w chwili inicjowania postępowania administracyjnego i mogą zostać uznane za brak formalny podania. Ustawodawca nie wymienia wśród nich "testu rynku pracy". Zgodnie natomiast art. 125 ust. 3 u.o.c. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia podania) informację starosty cudzoziemiec dołącza do wniosku. Ustawodawca nie posługuje się w tym przypadku pojęciem "składając wniosek", co oznacza, że nie wymaga, by dokument ten był dołączany na etapie wnoszenia podania. W ocenie strony skarżącej, art. 125 ust. 3 u.o.c. winien być interpretowany jako przepis, w którym ustawodawca wskazuje, za pomocą jakiego dokumentu strona ma wykazać spełnienie przesłanki braku możliwości zaspokojenia przez pracodawcę potrzeb kadrowych, nie zaś jako obowiązek załączenia tego dokumentu w momencie składania wniosku. Złożenie informacji starosty nie jest bowiem konieczne do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Analizowany przepis wskazuje ponadto, że ciężar przedstawienia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy spoczywa na wnioskodawcy – cudzoziemcu. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2018 r., II OSK 347/18. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że w dniu 18 października 2017 r. F. M. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy. W dniu 14 listopada 2017 r., pismem znak: [...], Wojewoda wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 10 dni od dnia doręczenia wezwania, tj. wypełnionego i podpisanego przez pracodawcę załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz informacji starosty, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Wezwanie zostało wysłane na adres pełnomocnika wnioskodawcy – odbiór wezwania w dniu 17 listopada 2017 r. W dniu 21 listopada 2017 r. do wniosku dołączono załącznik nr 1 wraz z umową o pracę jednak w wyznaczonym terminie informacja starosty nie została przedstawiona. Pismem z dnia 12 grudnia 2017r. Nr [...] Wojewoda pozostawił wniosek o udzielenie F. M. zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie braku formalnego wniosku w postaci informacji starosty w zakreślonym terminie. W dniu 10 stycznia 2018 r. wnioskodawca reprezentowany przez pełnomocnika wystąpił do Wojewody z prośbą o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2018 r. Wojewoda odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 r. Nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dniu 20 kwietnia 2020 r. w sprawie zostało wniesione ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a. Po rozpatrzeniu ponaglenia na niezałatwienie przez Wojewodę w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. wniosku w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej poprzez pozostawienie go bez rozpoznania pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. Nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia 5 marca 2021 r. Nr [...] uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Dalej Wojewoda wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skarżącemu został złożony 18 października 2017 r., tj. przed nowelizacją ustawy o cudzoziemcach, dokonaną ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. (Dz.U. z 2018 r. poz.107), która weszła w życie 12 lutego 2018 r. i z tego powodu rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało podjęte w oparciu o obowiązujące przed tą nowelizacją uregulowania prawne tj. w oparciu ustawę o cudzoziemcach z dnia 12 grudnia 2013 r. (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2206). Stosownie do art. 125 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, do ustalenia, czy powierzający wykonywanie pracy podmiot nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy stosuje się przepisy art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Natomiast zgodnie z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Obecnie, tj. po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. cudzoziemiec ww. informację dołącza w postępowaniu w sprawie o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jej brak obecnie nie jest już traktowany jako brak formalny wniosku cudzoziemca. Przewidziane w art. 114 ustawy o cudzoziemcach zezwolenie na pobyt i pracę zostało wprowadzone ustawą o cudzoziemcach z 2013 r. i stanowi wdrożenie do polskiego porządku prawnego przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.Urz.UE.L 343 z 23 grudnia 2011 r., str. 1-9). Umożliwiło to cudzoziemcom ubieganie się o udzielenie zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w jednej procedurze, a nie jak przed nowelizacją ustawy podczas dwóch odrębnych postępowań legalizujących osobno pobyt i pracę. Dotychczasowe rozwiązania, dotyczące wydawania zezwoleń na pracę, z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przeniesiono do procedury zezwoleń na pobyt czasowy i pracę w ustawie o cudzoziemcach dla ujednolicenia obydwu procedur. W postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pracę, w trybie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, informacja starosty stanowi brak formalny wniosku. Na poracie tej tezy organ powołał pogląd zaprezentowany w komentarzu do ww. ustawy pod redakcją J. Chlebnego, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r., IV SAB/Wa 87/17 oraz stanowisko Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 marca 2021 r. o uznaniu za bezzasadne ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana. Stosownie do art. 12 ust. 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest w istocie nie tyle terminowość działania organu administracji, ile samo istnienie stosunku procesowego czy też – inaczej rzecz ujmując – skuteczność wniosku skarżącego w zakresie wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie tego dylematu zależy zaś od wykładni prawa – przede wszystkim art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach (w brzmieniu obowiązującym w czasie złożenia wniosku). Zgodnie z tym przepisem informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jest okolicznością bezsporną, że skarżący tej informacji – mimo wezwania – do wniosku nie dołączył i z tego powodu organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Jakkolwiek w doktrynie prezentowane są różne poglądy w tej mierze, zdaniem Sądu przyjąć należy, że owo pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie przybiera formy sformalizowanego aktu (decyzji ani postanowienia), a zakwestionowanie jego zasadności może nastąpić za pomocą skargi na bezczynność. Przechodząc zatem do wykładni wspomnianego przepisu, wskazać należy, że jego redakcja nie była jednoznaczna i rzeczywiście powstawały wątpliwości – różnie rozstrzygane – co do tego, czy statuuje on wymóg formalny wniosku, czy też stanowi o sposobie dowodzenia w postępowaniu odnośnej okoliczności faktycznej. Obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się jednak pogląd wskazujący na to drugie rozwiązanie i negujący możliwość uznania przedmiotowej informacji za wymóg formalny wniosku. W szczególności w wyroku z dnia 7 lipca 2021 r., II OSK 2988/20, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że brak informacji starosty nie był brakiem formalnym wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Kwestie warunków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy reguluje art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym cudzoziemiec składając wniosek przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: 1) aktualne fotografie; 2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie ustawodawca w art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wskazał, jakie przesłanki muszą zostać spełnione, aby cudzoziemiec mógł skutecznie ubiegać się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Jedną z nich jest wykazanie, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy (art. 114 ust. 1 pkt 3). Sposób wykazania tej przesłanki określony został w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawodawca w tym zakresie nałożył określone obowiązki uzyskania tej informacji na przyszłego pracodawcę, który winien zwrócić się o powyższe do starosty, zgodnie z art. 88c ust. 2 ostatnio wymienionej ustawy. Wykładnia językowa art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku, nakazującego cudzoziemcowi dołączenie przedmiotowej informacji starosty do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz traktowanie jej jako elementu formalnego wniosku, mogłaby prowadzić do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Brzmienie art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach w połączeniu z art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia pozwala twierdzić, że intencją racjonalnego ustawodawcy nie było traktowanie omawianej informacji jako warunku formalnego wniosku, gdy weźmie się pod uwagę, że ustawodawca wyłączył obowiązek składania tej informacji w określonych w ustawie przypadkach. Informacja starosty odnośnie do tzw. testu pracy jest niezbędna do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a skoro tak, to nie stanowi warunku formalnego wniosku, tylko element materialnoprawny. Zreferowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. W świetle powyższego skonstatować należało bezczynność organu. Wobec tej konstatacji Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 45 dni, uznając ten termin za wystarczający do załatwienia sprawy. Termin ten zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. liczy się od dnia doręczenia organowi akt. Na marginesie warto zauważyć, że – inaczej niż postępowanie ze skargi na akt rozstrzygający sprawę – postępowanie ze skargi na bezczynność nie stanowi bezwzględnej przeszkody do podejmowania czynności jurysdykcyjnych przez organ, toteż organ może rozważyć, choć nie jest to prawna powinność, ich wcześniejsze podjęcie. Mając na względzie ogół okoliczności sprawy, w tym zreferowane wyżej wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, a także to, że zaistniały stan rzeczy jest uwarunkowany przyjętą przez organ wykładnią prawa, która nie jest w sposób oczywisty bezzasadna – Sąd uznał, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, a w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się znamion takiego przypadku. Z tym samych przyczyn Sąd uznał, że nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny ani do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zauważyć przy tym należy, że skarżący nie zarzucił organowi rażącego naruszania prawa, nie wnosił też o nałożenie grzywny ani o przyznanie sumy pieniężnej. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.