I OSK 2084/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 247/12 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na budowę budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 247/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: wnioskiem z dnia 14 czerwca 2010 r. A. N. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o udzielenie mu pomocy finansowej powyżej 20 tysięcy do 100 tysięcy złotych z przeznaczeniem na remont lub odbudowę domu zniszczonego wskutek powodzi w maju 2000 r. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. zmienioną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2010 r. została przyznana mu pomoc w wysokości 8850,29 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 24 lutego 2011r. oddalił skargę A. N., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 września 2011 r. uchylił ten wyrok, podzielając zarzut skarżącego, że wadliwie został ustalony stan faktyczny. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, polecając organowi dokonanie oceny skutków powodzi na podstawie nowej opinii biegłego, który ostatecznie określi wartość oraz celowość techniczną i finansową remontu. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji zlecił biegłemu wykonanie nowej ekspertyzy. Biegły stwierdził, że wartość robót remontowych jest zbliżona do wartości robót odbudowy obiektu, stąd celowa byłaby odbudowa obiektu. Decyzją wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2012 r. orzeczono o przyznaniu pomocy w postaci zasiłku celowego na budowę budynku mieszkalnego w M., w wysokości 8.850,29 zł, i oddaleniu w pozostałej części wniosku oraz określono, że przyznane świadczenie zostało zrealizowane w dniu 26 listopada 2010 r. ze środków dotacji celowej z budżetu państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2012r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. N. od powyższej decyzji, uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i w to miejsce orzekło o przyznaniu A. N. pomocy w postaci zasiłku celowego na budowę budynku mieszkalnego w M. w wysokości 8.850, 29 zł, a w pozostałej części, to jest 91.149,71 zł (różnica między kwotą 100.000,00 zł jakiej dotyczy wniosek strony, a kwotą przyznaną i zrealizowaną) odmówiło przyznania tego zasiłku. Organ podał, że istotą zasiłku celowego przyznawanego na podstawie art. 40 ust. 1 – 2 ustawy o pomocy społecznej jest pomoc osobom, które na skutek powodzi utraciły miejsce zamieszkania i możliwość spełniania w nich podstawowych funkcji życiowych. Tymczasem odwołujący się uzyskał z innego źródła środki umożliwiające mu odbudowę domu, a udzielona mu ze strony Caritasu pomoc przewyższyła ewentualny koszt odbudowy starego domu, a nawet wykroczyła poza zakres wniosku. Organ wskazał, że zadaniem pomocy społecznej nie jest finansowanie wszystkich poniesionych przez stronę kosztów związanych obecnie z budową budynku o powierzchni użytkowej ok. 216 m2, piętrowego z poddaszem użytkowym, podczas gdy dotychczasowy stary budynek był budynkiem parterowym o powierzchni 43, 65m2. Na tę decyzję A. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach podnosząc, że jest ona sprzeczna z prawem, gdyż wiąże przyznaną pomoc z wysokością zasiłku przyznanego na remont budynku, który uznany został za nienadający się do użytkowania, co decyduje o bezprzedmiotowości takiej pomocy, oraz że pomoc w przyznanej wysokości nie jest uzasadniona realizacją nowego budynku. Nadto zarzucił, że organy nie wykonały nałożonych na nie przez wyrok WSA w Kielcach obowiązków. Wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 247/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2012 r. uznał, że wytyczne Sądu zostały wykonane przez organy prawidłowo. Sąd podkreślił, że jak wynika z materiału dowodowego, powódź wyrządziła skarżącemu szkodę w wysokości 8.850,29 zł i w takiej kwocie uzyskał on zasiłek celowy. Wskazano także, iż skarżący obok zniszczonego parterowego budynku o powierzchni użytkowej 43,65 m2 postawił nowy budynek o powierzchni użytkowej około 216 m2. Sąd podkreślił, że nowo wzniesiony budynek jest kilkakrotnie większy od starego domu, w którym powódź wyrządziła szkody oszacowane na kwotę 8.850,29 zł. Zdaniem Sądu niesporną okolicznością jest to, że na budowę nowego domu A. N. z innego źródła uzyskał pomoc w wysokości ponad 150 tysięcy złotych, a więc znacznie przekraczającą koszt odbudowy domu o takich wymiarach jak ten, który na skutek wieloletnich zaniedbań oraz powodzi z 2010r. nie nadaje się do użytkowania, a który został oszacowany na 94.750,09 zł. Zdaniem Sądu to, że przyznaną z Caritasu pomoc skarżący przeznaczył na budowę domu o wiele większego niż dotychczas zajmowany nie może skutkować uznaniem zaskarżonej decyzji za sprzeczną z prawem. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożył A. N., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi oraz o wydanie orzeczenia w przedmiocie kosztów, w tym wynagrodzenia dla rady prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 2 ust. 1 oraz art. 40 ust 1 –3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1363 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że w ramach swobodnego uznania organ administracji może udzielić pomocy w granicach zaistniałej szkody, co utożsamia warunki pomocy społecznej z odszkodowaniem, którego granicę stanowi wartość zaistniałego uszczerbku, nie zaś spełnieniu celów pomocy społecznej, polegającym na zmianie warunków bytowania strony; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art 74 i 80 k.p.a., poprzez brak należytej interpretacji dowodu, to jest: a) nowej opinii biegłego, który stwierdził, iż wobec tego, że wartość odbudowy starego budynku jest taka sama jak wartość robót remontowych, celową rzeczą jest odbudowa obiektu, a nie jego remont, b) wartość pomocy jakiej udzielił "Caritas" Diecezji K. – jest potwierdzeniem potrzeby udzielenia pomocy w budowie nowego domu, odpowiadającemu zapotrzebowaniu rodziny A. N., nie zaś dowodem na nieistnienie tej potrzeby również i obecnie, c) faktu, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 1 września 2011 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wskazał na słuszność skargi kasacyjnej podnosząc, że Sąd nie uwzględnił okoliczności, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał zakaz użytkowania budynku z uwagi na to, że jest on w 85% zużyty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na pomoc społeczną w formie zasiłku celowego zasługuje zarówno ten kogo doświadczyła powódź, jak i ten który z braku środków finansowych, nie był w stanie usunąć skutków powodzi, jak też normalnego zużycia budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia naruszeń prawa w postępowaniu administracyjnym, w pierwszej kolejności należy ocenić, czy rzeczywiście miały miejsce wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz czy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast art. 74 § 1 k.p.a. stanowi, że przepisu art. 73 (prawo wglądu do akt) nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Zaś § 2 tego przepisu stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 80 k.p.a. wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie i to nie tylko z osobna, ale w powiązaniu ze sobą. Z zasady tej wynika konieczność wyjaśnienia wszystkich rozbieżności. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast art. 74 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania. Tym samym zarzuty te należy uznać za nieusprawiedliwione. Przechodząc do rozważania zasadności zarzutów o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów ustawy o pomocy społecznej, wskazać należy, ze ustawa ta w dziale I rozdziale I zawiera zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy. Zasady ogólne zamieszczone w art. 2 i 3 ustawy określają jednocześnie cele polityki społecznej państwa. Z przepisów tych wynika, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki i możliwości. Nadto, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej; rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Niewątpliwie te zasady ogólne nakazują organom pomocy społecznej z jednej strony brać pod uwagę całokształt okoliczności i warunków życia, w jakich znajduje się osoba wnioskująca o pomoc, a z drugiej strony możliwości pomocy społecznej. Zasady ogólne zawarte w art. 2 i art. 3 omawianej ustawy, mają zastosowanie do wszystkich rodzajów form pomocy społecznej określonych w ustawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że o ile przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, jest uzależnione od zaistnienia przesłanki niezbędnej potrzeby bytowej, o tyle przyznanie zasiłku na podstawie art. 40 ustawy ma zastosowanie do zdarzeń losowych lub klęski żywiołowej. Zgodnie z art. 40 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Z powyższego wynika zatem, że aby można było zastosować art. 40 ustawy o Pomocy społecznej, organ administracyjny musi ustalić, jakie straty zostały poniesione. Nie oznacza to jednak, że nie mają tu zastosowania zasady ogólne, o których była mowa powyżej. Okoliczność, że ustawodawca przy przyznawaniu świadczeń nie przewiduje kryterium dochodowego oznacza, że wnioskujący o przyznanie świadczeń może je otrzymać nawet wtedy, gdy jego dochód przekracza kryterium określone w art. 8 ustawy. Jednakże nie można z tego wywodzić, że takie świadczenie przysługuje każdemu, kto o nie wystąpi, a kto poniósł straty w wyniku klęski żywiołowej i to w żądanej wysokości. Przeczy temu zamieszczenie przez ustawodawcę w art. 40 zwrotu "może". Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. Środki przeznaczone na pomoc społeczną są środkami publicznymi i muszą być przydzielane zgodnie z celami i zasadami polityki społecznej, o których mowa we wspomnianych normach art. 2 i 3 ustawy. Środki bowiem przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ust. 2 wskazanej ustawy winny być kierowane do osób, które zostały pozbawione lokalu, gdzie koncentrowało się ich życie i nie posiadają innego lokalu, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków powodzi. Przeznaczenie zasiłków dla tych osób odpowiada ustawowemu celowi polityki społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Błędna jest zatem wywodzona w skardze kasacyjnej taka interpretacja art.40 ustawy o pomocy społecznej, według której zasiłek taki winien być wypłacony każdemu, kogo dotknęła powódź. Art. 40 ma bowiem zastosowanie tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że strata została poniesiona. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do organów pomocy społecznej nie o jakąkolwiek pomoc, ale właśnie o pomoc na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej – związaną z podtopieniem budynku mieszkalnego w M. Natomiast – jak już wskazano powyżej – zasiłek przyznawany na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i należy się tylko wtedy, jeśli wnioskodawca rzeczywiście straty takie poniósł. W niniejszej sprawie skarżący domaga się przyznania mu zasiłku celowego wysokości 100.000 zł w związku ze szkodami, jakie poniósł w wyniku powodzi w maju 2010 r. Z opinii biegłych wynika, że budynek skarżącego rzeczywiście został zalany do wysokości 50 cm w wyniku powodzi w 2010 r. Wartość szkód spowodowanych podtopieniem określono na kwotę 8.850,29 zł. Biegli orzekli także, że budynek jest zagrzybiony i w bardzo złym stanie, lecz to z powodu wieloletnich zaniedbań, niewłaściwego użytkowania i nieprzeprowadzania bieżących remontów. Z uwagi na to, że wartość robót remontowych jest zbliżona do wartości odbudowy budynku, biegli uznali, że celowa byłaby odbudowa budynku. Zdaniem biegłego koszt rozbiórki starego budynku mieszkalnego łącznie z jego odbudową wyniósłby 105.908,77 zł. Skarżący zaś wybudował nowy budynek, znacznie większy – w dużej części ze środków otrzymanych z Caritasu (ponad 150 tysięcy złotych), a zatem ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie ustaliły, że skarżący poniósł stratę w związku z powodzią, która miała miejsce w maju 2010 r., ale w wysokości 8.850,229 zł, zatem, na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, został mu przyznany zasiłek celowy w takiej właśnie kwocie. Zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że to, iż skarżącemu brakuje środków na wykończenie – o wiele większego niż dotychczasowy – domu, nie może skutkować uznaniem zaskarżonej decyzji za sprzeczną z prawem. Wobec tego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.