I OSK 1821/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia NSA : Irena Kamińska Sędzia NSA: Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 186/07 w sprawie ze skargi A. S. na czynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie określenia wysokości przysługującego świadczenia pieniężnego z tytułu rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 186/07 oddalił skargę A. S. na czynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie określenia wysokości przysługującego świadczenia pieniężnego z tytułu rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki we Wrocławiu Wydział I Cywilny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 1991 r., sygn. akt I C [...], po rozpoznaniu sprawy z powództwa A. S. przeciwko Skarbowi Państwa – Kierownikowi Urzędu Rejonowego we Wrocławiu o ustalenie, stwierdził, że J. K. i Z. J. K. były współwłaścicielkami po połowie nieruchomości położonej w K. w województwie stanisławowskim przy ul. [...], obejmującej parcelę gruntową o powierzchni około 14 arów, zabudowaną dwoma budynkami o kubaturach: 14x6x4,5 m i 7x7x3,5 m oraz budynkiem gospodarczym o kubaturze 10x5x3, które to mienie nieruchome w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a dalej idące żądanie oddalił. W dniu [...] grudnia 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego we Wrocławiu na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), § 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalenia wartości tych nieruchomości (Dz.U. Nr 9, poz. 32) i art. 217 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego A. S. o wydanie zaświadczenia stwierdzającego uprawnienia do ekwiwalentu za mienie pozostawione na terenie niewchodzącym w skład obecnego obszaru Państwa, wydał zaświadczenie nr [...], w który zaświadczył, że A. S. jest osobą uprawnioną do otrzymania ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione na terenach niewchodzących w skład obecnego terytorium Polski w miejscowości K. województwo stanisławowskie. W zaświadczeniu podano, że: 1) pozostawione nieruchomości składały się z dwóch budynków mieszkalnych o łącznej powierzchni użytkowej 112 m2, budynku gospodarczego o kubaturze 150 m2, parceli gruntowej o powierzchni 1400 m2, 2) uprawnienia A. S. udokumentowano przedkładając oryginalne dokumenty, tj. – wyrok Sądu Wojewódzkiego we Wrocławiu Wydział I Cywilny z dnia 5 kwietnia 1991 r. sygn. akt I C [...] ustalający zakres i rodzaj pozostawionego majątku przez babkę J. K. i matkę Z. J. K., – postanowienie Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Śródmieście Wydział I Cywilny z dnia 31 października 1990 r. sygn. akt I Ns [...] stwierdzające nabycie praw do spadku po matce J. M. K. przez córkę Z. J. S. w całości oraz stwierdzające nabycie praw do spadku po Z. J. S. przez męża J. S., syna A. M. S. oraz córkę M. K. S.-M. po 1/3 części każde z nich, – akt notarialny sporządzony w Kancelarii Notarialnej we Wrocławiu przed notariuszem J. O. z dnia 15 grudnia 1998 r., Rep. A Nr [...], mocą którego spadkobiercy po Z. J. S. – J. S. i M. S.-M. wskazują A. S. do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione poza granicami obecnego obszaru państwa, – opis pozostawionych nieruchomości sporządzony przez A. S., – oświadczenie A. S. o nieotrzymaniu rekompensaty z tytułu pozostawionego mienia za granicą, – operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego w grudniu 1998 r. Ponadto Kierownik Urzędu Rejonowego we Wrocławiu wskazał, że wartość pozostawionego mienia określona została przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym w grudniu 1998 r. na łączną kwotę 119 565 zł. W dniu 19 września 2006 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynął wniosek A. S. o ujawnienie w wojewódzkim rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty oraz wysokości rekompensaty na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. w dniu 8 maja 2006 r., ustalającego wysokość nieruchomości na kwotę 326 000,00 zł. Wnioskujący wybrał świadczenie pieniężne wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Pismem z dnia 9 listopada 2006 r. Wojewoda Dolnośląski odmówił określenia wysokości należnej rekompensaty na podstawie operatu szacunkowego z dnia 8 maja 2006 r. Organ podniósł, że przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418) nie dają Wojewodom podstawy ani do dokonania waloryzacji wartości pozostawionej nieruchomości, określonej w zaświadczeniu, ani do określenia wysokości rekompensaty w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę już po wydaniu zaświadczenia. Wojewoda wskazał, że art. 17 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. stanowi, iż Bank Gospodarstwa Krajowego wypłacając świadczenie pieniężne dokonuje waloryzacji zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na dzień realizacji prawa do rekompensaty. Pismem z dnia 5 grudnia 2006 r. A. S. wniósł o uchylenie zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] i wydanie decyzji administracyjnej w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 2 oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Wojewoda Dolnośląski przekazał Ministrowi Skarbu Państwa, jako organowi właściwemu, wniosek wraz z kompletem akt dotyczący uchylenia zaświadczenia z dnia [...] grudnia 1998 r. W dniu 5 grudnia 2006 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło wezwanie A. S. z dnia 29 listopada 2006 r. do usunięcia naruszenia prawa przez ujawnienie prawa do rekompensaty w wysokości 20%, na podstawie operatu z 2006 r. Pismem z dnia 19 stycznia 2007 r. Wojewoda Dolnośląski, w odpowiedzi na powyższe wezwanie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 9 listopada 2006 r. Organ podkreślił, że nie jest możliwe ujawnienie w wojewódzkim rejestrze danych dotyczących wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty oraz wysokości rekompensaty w oparciu o operat szacunkowy z dnia 8 maja 2006 r., sporządzony przez rzeczoznawcę już po wydaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego we Wrocławiu zaświadczenia potwierdzającego prawo do rekompensaty. Powyższa czynność Wojewody Dolnośląskiego stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną podjętej w tej sprawie czynności Wojewody Dolnośląskiego stanowią przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy w sytuacji, gdy skarżący posiada zaświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 1998 r. potwierdzające jego prawo do otrzymania ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione poza obecnym terytorium Polski w miejscowości K. woj. stanisławowskie o wartości 119 565 zł, określonej w operacie szacunkowym z grudnia 1998 r., może skutecznie domagać się od Wojewody waloryzacji wartości nieruchomości, bądź określenia wysokości rekompensaty na podstawie operatu sporządzonego po wydaniu zaświadczenia. Sąd podkreślił, że skarżący nie jest pozbawiony prawa do rekompensaty i mają wobec niego zastosowanie przepisy obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Istota sporu dotyczy jedynie tego, czy istnieją podstawy do dokonania przez organ administracyjny waloryzacji wartości przedmiotowej nieruchomości, bądź do określenia wysokości rekompensaty na podstawie operatu sporządzonego po wydaniu zaświadczenia. Stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję, lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1. W przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu osoba uprawniona wskazuje numer rachunku bankowego. W myśl ust. 4 tego artykułu, na decyzji lub zaświadczeniu, o których mowa w ust. 3, wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o wysokości rekompensaty, określonej zgodnie z art. 13. Unormowania zawarte w art. 13 w ust. 1 określają formy, w jakich jest realizowane prawo do rekompensaty, zaś w ust. 2 stanowią, iż zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości. Wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20% wartości pozostawionych nieruchomości. Stosownie do ust. 3 art. 13, w przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 3 (to jest gdy osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni), wysokość zaliczanej kwoty oraz wysokość świadczenia pieniężnego, o których mowa w ust. 2, pomniejsza się o wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali, przez osoby, o których mowa w art. 2 lub art. 3. Przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie przewidują zatem – w stosunku do nieruchomości objętej zaświadczeniem wydanym pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów – możliwości dokonania przez organ administracyjny waloryzacji wartości nieruchomości ani też określenia wysokości rekompensaty na podstawie operatu sporządzonego po wydaniu zaświadczenia. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona czynność Wojewody Dolnośląskiego została podjęta z naruszeniem prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. S., zaskarżając go w całości. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię: 1) art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przez przyjęcie, że pojęcie zgodności z prawem jako pojęcie wytyczające zakres kontroli działalności administracyjnej nie zawiera w sobie kryterium słuszności i sprawiedliwości społecznej, a w konsekwencji przyznanie mocy wiążącej orzeczeniom opartym na normach, których funkcjonowanie w obrocie prawnym wynika z naruszenia prawa, w efekcie zaniechania wydania przepisów w delegacji ustawowej, prowadzącego do zróżnicowania obywateli wobec prawa, także implikującego uszczerbek majątkowy u tych, których prawa nie zostały zmodyfikowane zgodnie z nakazem delegacji ustawowej; 2) pojęcia zgodności z prawem w świetle postanowień Konstytucji i uznanie za takie norm prawa materialnego funkcjonujących w obrocie prawnym wyłącznie w efekcie zaniechania wbrew nakazowi ustawy wydania przepisu szczegółowego, a więc w wyniku czynu niedozwolonego – sprzecznego z ustawą; W ramach drugiej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) przez pominięcie, nieuwzględnienie i nieodniesienie się do okoliczności faktycznych i podstaw prawnych zarzutów skargi odnoszących się do niedopuszczalności orzekania o prawach obywateli na podstawie stanu prawnego powstałego w wyniku zaniechania, wbrew wyraźnemu, nakazowi ustawy dokonania nowej regulacji tych praw zgodnie ze zmieniającymi się okolicznościami gospodarczymi, w celu zapewnienia poszanowania prawa oraz praw obywatelskich i zachowania nienaruszonych Konstytucyjnych praw i obowiązków Państwa, 2) przez pominięcie zebranego w sprawie materiału, tj. postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia 6 lipca 2007 r. w sprawie przekazania Wojewodzie Dolnośląskiemu sprawy zmiany zaświadczenia o wysokości rekompensaty do rozstrzygnięcia, a w konsekwencji naruszenie przez Sąd zasad postępowania wyrażonych w art. 145 P.p.s.a. i oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd nie odniósł się do argumentów zgłoszonych w skardze, tj. braku realizacji ustawowego obowiązku ustalenia współczynnika wzrostu cen nieruchomości, a w konsekwencji ustalenie przysługującej mu rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami kraju w wysokości niewspółmiernej do tej wysokości, jaka wynikałaby z zastosowania przy rewaloryzacji współczynnika wzrostu cen nieruchomości i pominął przy analizie stanu faktycznego oraz analizie prawnej fakt braku realizacji postanowień ustawy w zakresie sposobu liczenia wartości mienia pozostawionego poza granicami kraju. Tymczasem, na podstawie art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Prezes Głównego Urzędu Statystycznego jest zobowiązany wydać obwieszczenie ustalające współczynniki wzrostu cen nieruchomości. Spełnienie tego obowiązku zdaniem skarżącego gwarantuje mu otrzymanie wyższej kwoty rekompensaty. Bez wątpienia delegacja ustawowa stanowi nie tylko upoważnienie, ale także nałożenie obowiązku wydania aktu prawnego wykonawczego. Zaniechanie popełnione przez Prezesów GUS spełnia znamiona działania na szkodę interesu publicznego (uderza w konstytucyjne podstawy państwa, np. zasadę demokratycznego państwa prawnego), jak i prywatnego – poprzez uniemożliwienie uzyskania stosownych rekompensat przez osoby wskazane w ustawie, w tym skarżącego – co rodzi znaczną szkodę majątkową. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego, tj. m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a.: po pierwsze, zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, po drugie, zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna winna wskazywać podstawy kasacyjne przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd oraz określenie sposobu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazać dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Sąd nie może zatem ani domyślać się intencji skarżącego, ani też formułować za niego zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze wymogi formalne skargi, których niezachowanie uzasadnia jej odrzucenie (art. 178 P.p.s.a.) ustawodawca wprowadził tzw. przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1–3). Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie (sporządzona przez radcę prawnego) nie odpowiada w pełni wymaganiom, o których mowa w art. 176 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej jej autor stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazuje na art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), gdy chodzi zaś o zarzut naruszenia przepisów postępowania na art. 145 P.p.s.a. Obydwa przepisy mają rozbudowaną strukturę, składają się z paragrafów, a art. 145 P.p.s.a. oprócz paragrafów posiada punkty i litery. Nieprzywołanie w skardze kasacyjnej konkretnej jednostki redakcyjnej każdego przepisu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Braku tego nie można również uzupełnić w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej. Nadto wymieniony art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym i nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2008 r. I OSK 1447/07, Lex nr 391744). Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji – jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. OSK 421/04, Lex nr 146732). Także w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. II FSK 1401/05, Lex nr 262797, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślanie. Mając na uwadze wynikającą z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, przedstawiona wyżej ocena podstaw kasacyjnych, z której wynika, iż nie odpowiadają one wymogom określonym w art. 176 P.p.s.a., uzasadnia oddalenie skargi kasacyjnej bez potrzeby jej dalszej analizy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.