I OSK 1579/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 316/07 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 316/07 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r., nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez Dzielnicę Gminę Warszawa [...] prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody Warszawskiego wystąpiła Polska Akademia Nauk wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1995 r. Minister wskazał, że na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. z zakresu komunalizacji zostały wyłączone składniki majątkowe, który jednocześnie służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Taka sytuacja, zdaniem organu nadzoru, ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ sporne mienie od 1972 r. było faktycznie użytkowane przez Polską Akademię Nauk do wykonywania zadań publicznych, co wykluczało komunalizację tego mienia. Dlatego decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez Miasto Stołeczne Warszawa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ ponownie stwierdził, że skoro przedmiotowa nieruchomość będąca mieniem państwowym w dniu 27 maja 1990 r. była faktycznie użytkowana przez Polską Akademię Nauk, która na mocy art. 3 ustawy z dnia 17 lutego 1960 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. z 1970 r., Nr 42, poz. 35 ze zm.) sprawowała funkcję jednego z naczelnych organów władzy państwowej i wykonywała zadania publiczne, o których mowa w art.2 wymienionej ustawy, to stan ten wyłączał komunalizację z mocy prawa. Dlatego organ stwierdził, że komunalizacja nieruchomości, która powinna pozostać własnością Skarbu Państwa stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Miasta Stołecznego Warszawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Strona skarżąca wskazała, że wprawdzie nieruchomość została oddana w użytkowanie na rzecz Polskiej Akademii Nauk w 1972 r., jednak okres użytkowania upłynął z dniem 31 grudnia 1980 r. Natomiast dopiero w dniu [...] września 1990 r. Polska Akademia Nauk zawarła z Dzielnicą Gminą Warszawa [...] umowę dzierżawy, której przedmiotem była właśnie przedmiotowa nieruchomość. Tym samym zawierając tę umowę Polska Akademia Nauk potwierdziła, że jest jedynie podmiotem zależnym, a w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu potwierdzającego, że nieruchomość ta służyła w dniu 27 maja 1990 r. realizacji przez Polską Akademię Nauk jakichkolwiek zadań publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 19 czerwca 2007 r. skargę Miasta Stołecznego Warszawy podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1995 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro skomunalizowano mienie służące wykonywaniu zadań organu naczelnego, a więc nie podlegające komunalizacji. Sąd wskazał, że wyeliminowana z obrotu prawnego zaskarżoną decyzją – decyzja komunalizacyjna Wojewody Warszawskiego została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że: "jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Oczywistym więc jest, iż decydujące znaczenie dla komunalizacji w omawianym trybie ma stan prawny i faktyczny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r. W omawianym zakresie szczególnego znaczenia nabiera ustalenie, czy mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. należało w tym czasie, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu prawa, do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których między innymi mowa w art. 11 ustawy. Przepis art. 11 tej ustawy zawiera wyjątki od zasady, iż mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 stało się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, mienie opisane w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że zakres pojęcia "służeniu" wykonywania zadań publicznych jest znacznie szerszy niż pojęcie "należenie do", użyte w art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Pojęcie "służy" oznacza bowiem pewien stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Pojęcie "służą wykonywaniu zadań publicznych" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia, lecz do charakteru zadań, którego wykonywaniu faktycznie służy określone mienie (vide uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 1.02.1994 r., sygn. W.12/92; wyrok NSA z 5.03.1999 r., sygn. akt I SA 1290/98, niepublikowany). Sąd zwrócił też uwagę, że obowiązująca, w dacie wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji, ustawa z dnia 17 lutego 1960 r. o Polskiej Akademii Nauk w art. 2 określała zadania Polskiej Akademii Nauk, a w art. 3 wskazywała, iż w zakresie swoich zadań Polska Akademia Nauk sprawuje funkcje naczelnego organu państwowego, nad którym zwierzchni nadzór sprawuje Prezes Rady Ministrów - art. 7 ust. 2 ustawy. Według Sądu pierwszej instancji Polska Akademia Nauk była jednym z podmiotów, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Od 1972 r. przedmiotowe mienie służyło wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 2 ustawy z 17 lutego 1960 r. o Polskiej Akademii Nauk. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że zadania, o których mowa w powołanym przepisie prawa należą do zadań publicznych w rozumieniu przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Okoliczność dotycząca samej prawnej kwalifikacji tego władania nie ma w tej sytuacji żadnego znaczenia. W konkluzji Sąd uznał, że organ administracji publicznej zasadnie przyjął, iż decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd również zaznaczył, że materiał dowodowy w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją zgromadzony został w przewidziany przepisami sposób i pozwalał na jednoznaczne uznanie, że mienie służyło w dniu 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań Polskiej Akademii Nauk. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo niewykazania, iż w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] była użytkowana przez Polską Akademię Nauk bezpośrednio i faktycznie; b) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegająca na przyjęciu, że nie ma on zastosowania do każdej nieruchomości, która należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego a jedynie na podstawie umowy cywilnoprawnej udostępniona została jednemu z podmiotów wskazanych w art. 11 ust. 1 ustawy do używania, gdy tymczasem wyłączenie zastosowania tego przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy nieruchomość wykorzystywana jest przez te podmioty bezpośrednio i faktycznie na cele publiczne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i była przeznaczona na cele szkolne. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, mienie nie podlegało komunalizacji, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy publicznej. Skarżący, przywołując wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1683/93, publ. Lex nr 45082 podkreślił, że warunek " służą wykonywaniu zadań publicznych" spełniony jest tylko wówczas, gdy sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio. W ocenie autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby w dniu 27 maja 1990 r. Polska Akademia Nauk korzystała z nieruchomości w celu wykonywania bezpośrednio i faktycznie zadań publicznych. Nie jest uprawnione przyjmowanie, a priori, iż na każdej nieruchomości zajmowanej przez Polską Akademię Nauk wykonywane były zadania publiczne i to bezpośrednio. Skarżący przypomniał, że jedyną ustaloną w sprawie okolicznością jest to, że w 1972 r. nieruchomość została przekazana w użytkowanie przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy na rzecz Polskiej Akademii Nauk, jednak okres użytkowania upłynął z dniem [...] grudnia 1980 r., a następnie w dniu [...] września 1990 r. została zawarta umowa dzierżawy przedmiotowej nieruchomości Skarżący podkreślił, że art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest wyjątkiem od zasady komunalizacji mienia i dlatego winien być w ścisły sposób interpretowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek nieważności, określona w art.183 § 2 P.p.s.a., nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Wymaga zatem podkreślenia, że naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. występuje, gdy sąd pierwszej instancji: dokonał błędnej wykładni (interpretacji) istniejącej normy prawnej, czyli niewłaściwie zrozumiał treść lub znaczenie przepisu prawnego; zastosował nieistniejącą normę prawną albo przyjął nieistnienie przepisu w rzeczywistości istniejącego bądź popełnił błąd w subsumpcji, czyli wadliwie przyjął istnienie lub nieistnienie związku przyczynowego zachodzącego pomiędzy ustalonym stanem faktycznym a określoną normą prawną. W skardze kasacyjnej zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli przepis, którego dotyczy zarzut zawiera kilka norm prawnych, ma złożoną strukturę wewnętrzną, składa się z kilku jednostek redakcyjnych, to w skardze należy wskazać wyraźnie, naruszenie której z nich zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi. Naczelny Sąd Administracyjny może oceniać wyłącznie te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane, jako naruszone a nie może domniemywać intencji skarżącego i domyślać się naruszenie, których przepisów zamierzał zarzucić Sądowi pierwszej instancji. Wskazany w skardze kasacyjnej, jako naruszony art. 11 ust. 1 ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną, składa się z trzech norm kreujących odmienne kryteria tak podmiotowe, jak przedmiotowe, które winny być spełnione aby uznać, że określone mienie podlega wyłączeniu z komunalizacji. Skarżący w skardze kasacyjnej nie sprecyzował naruszenia, której z tych norm zarzuca zaskarżonemu wyrokowi. Brak niezbędnej konkretyzacji zarzutu naruszenia powołanego w skardze art. 11 ust. 1 powoduje niemożność rozpoznania tak zgłoszonego zarzutu. Natomiast zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191) został sformułowany jako dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania do każdej nieruchomości, która należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a jedynie na podstawie umowy cywilnoprawnej udostępniona została jednemu z podmiotów wymienionych w art. 11 ust. 1 powołanej ustawy do używania, podczas gdy wyłączenie zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy nieruchomość wykorzystywana jest przez te podmioty bezpośrednio i faktycznie na cele publiczne. Wymaga zatem podkreślenia, że wadliwa wykładnia przepisu, czyli bezpodstawne nadanie mu treści nie wynikającej z jego tekstu może mieć miejsce wówczas, gdy przepis ten znajduje zastosowanie w okolicznościach danej sprawy. Wyjątkowo może dojść do wadliwego posłużenia się określonym przepisem właśnie dlatego, że błędnie odczytano jego treść. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznając, że nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dokonywał tym samym wykładni tego przepisu i dlatego wskazany wyżej zarzut skargi kasacyjnej podlega rozpoznaniu. Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest nietrafny z następujących powodów: przede wszystkim z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w sposób opisany w skardze kasacyjnej, skoro Sąd ten przyjął, iż mienie służyło wykonywaniu zadań Polskiej Akademii Nauk określonych w art. 2 ustawy z dnia 17 lutego 1960 r. (tekst jedn. z 1970 r., Dz. U. Nr 4, poz. 35). Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że Polska Akademia Nauk na spornej nieruchomości wykonywała jako podmiot wymieniony w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej zadania publiczne, o których stanowił art. 2 ustawy z 17 lutego 1960 r. i dlatego sporne mienie nie spełnia przesłanek z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutu skargi, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zrozumiał treść i znaczenie przepisu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że zarzut naruszenia art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające(....) w istocie sprowadza się do zakwestionowania przez skarżącego poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń i oceny materiału dowodowego, a to nie ma żadnego związku z błędną wykładnią przepisu, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Przy tym w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia norm prawa procesowego. Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.