II GSK 1087/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 66/10 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska asesora komorniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz A. P. kwotę 397 zł. (trzysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 66/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska asesora komorniczego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezes Sądu Apelacyjnego we W. powołał A. P. na stanowisko asesora komorniczego. Asesor ten został następnie zatrudniony w Kancelarii swojego ojca Komornika Sądowego A. P. przy Sądzie Rejonowym w K. Komornik A. P. został zawieszony w czynnościach, a jako jego zastępca został powołany W. O. W dniu 23 stycznia 2009 r. pełniący obowiązki zastępcy Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w K. – W. O. – złożył wniosek o odwołanie A. P. ze stanowiska asesora komorniczego przy Sądzie Rejonowym w K. W piśmie z dnia 20 lutego 2009 r. W. O. poinformował, że w dniu 4 lutego 2009 r. rozwiązał z A. P. umowę o pracę w trybie natychmiastowym. Wniosek o odwołanie asesora poparła Rada Izby Komorniczej we W. (opinia z dnia [...] lutego 2009 r.) oraz Krajowa Rada Komornicza (pismo z dnia [...] lipca 2009 r.). Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Prezes Sądu Apelacyjnego we W., powołując się na art. 32b ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191, ze zm.), odwołał A. P. ze stanowiska asesora komorniczego. A. P. złożył odwołanie od tej decyzji. Zarzucił, że ustanie stosunku pracy asesora komorniczego nie stanowi przesłanki odwołania takiego asesora z zajmowanego stanowiska. Wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lipca 2009 r. Sąd Rejonowy w N. potwierdził, że zastępca komornika nie był uprawniony do rozwiązania z nim stosunku pracy, zaś organ nie umożliwił mu wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że dostateczną i wystarczającą podstawę do odwołania A. P. ze stanowiska asesora komorniczego stanowiły okoliczności wskazywane w pismach Komornika Sądowego W. O. z 23 stycznia i 20 lutego 2009 r. (liczne absencje w pracy), piśmie Prezesa Sądu Okręgowego w Ś. z dnia [...] kwietnia 2009 r. (niepodporządkowanie się skutkom decyzji o zawieszeniu komornika A. P. w czynnościach i przyjmowanie korespondencji w dawnym lokalu kancelarii oraz używanie pieczęci zawieszonego komornika), w opinii Rady Izby Komorniczej we W. z dnia [...] lutego 2009 r. (notoryczne naruszanie zasad etyki zawodowej, naganne zachowanie asesora w stosunku do osób pełniących obowiązki zastępcy zawieszonego komornika, niestawianie się do pracy, odmawianie współpracy z komornikami zastępującymi zawieszonego komornika). A. P. złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32b ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, poprzez błędne uznanie, iż spełniły się przesłanki do jego zastosowania, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a.") w stopniu mającym wpływ na treść decyzji. Wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 32b ust. 1 pkt 6 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, prezes sądu apelacyjnego odwołuje asesora komorniczego, który dopuścił się rażącego lub uporczywego naruszenia przepisów prawa. Mając na względzie konstrukcję powyższego przepisu, Sąd stwierdził, że wydana na tej podstawie decyzja posiada charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można postawić organowi zarzutu dowolności przy wydawaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organ dokonał bowiem oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i na jego podstawie właściwie ustalił stan faktyczny sprawy pozwalający na stwierdzenie, że zaistniały okoliczności uzasadniające odwołanie skarżącego ze stanowiska asesora komorniczego. Wbrew zarzutom skargi, organ nie opierał się wyłącznie na twierdzeniach komornika W. O., lecz ustalając stan faktyczny wziął pod uwagę również okoliczności wskazane w pismach samorządu komorniczego oraz Prezesa Sądu Okręgowego w Ś. Organ wziął pod uwagę cały szereg zachowań skarżącego świadczących o rażącym i uporczywym naruszaniu przez skarżącego przepisów prawa. Jako znamienną uznał Sąd pierwszej instancji okoliczność, że skarżący stawiając organowi zarzut odnośnie prawidłowego i kompletnego zebrania materiału dowodowego nie kwestionuje w istocie poczynionych przez Ministra Sprawiedliwości ustaleń, a jedynie wskazuje na wyrok przywracający go do pracy, jako okoliczność świadczącą o braku podstawy do jego odwołania ze stanowiska asesora. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 32b ust. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, bowiem z treści pisma Prezesa Sądu Apelacyjnego z dnia 19 lutego 2009 r. wynika, że organ ten umożliwił wypowiedzenie się A. P. przed podjęciem decyzji w sprawie odwołania go ze stanowiska asesora komorniczego. Ponadto z samej odpowiedzi skarżącego wynika bezsprzecznie, iż był świadomy, jakich okoliczności dotyczy wezwanie. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącemu co do zebranych dowodów przed wydaniem kolejnych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie skarżący miał bowiem możność na etapie postępowania odwoławczego ustosunkować się do wszystkich podnoszonych przez organ pierwszej instancji argumentów, w tym uchwał samorządu komorniczego. Z kolei organ odwoławczy nie przeprowadzał dodatkowego postępowania dowodowego. Zatem fakt, iż skarżący nie został powiadomiony w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji w II instancji, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wyczerpująco przedstawił motywy obejmujące kryteria, jakimi kierował się oceniając fakty, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Właściwe ustalił stan faktyczny i prawny istotny w sprawie (stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz należycie decyzję uzasadnił (zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a.). II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył A. P. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie: - art. 32b ust. 1 pkt 6 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący; zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwych ustaleń co do stanu faktycznego spowodowało w konsekwencji aprobatę dla niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu, - art. 32b ust. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo niezastosowania wyżej wskazanego przepisu przez organy administracji publicznej i niewysłuchania skarżącego przed odwołaniem ze stanowiska asesora komorniczego; II. naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 81 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego; Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego; Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy zebrany przez organy administracji w związku z brakiem umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów zarówno przez organ I i II instancji nie może stanowić podstawy przyjęcia, że ustalone w ten sposób okoliczności faktyczne zostały udowodnione w sytuacji, gdy skarżący kwestionuje dokonane w ten sposób ustalenia faktyczne i nie zgadza się z nimi. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że organy administracji przeprowadziły postępowania dowodowe w sposób lakoniczny, dopuszczając jedynie dowody świadczące na niekorzyść skarżącego i uniemożliwiając mu wypowiedzenie się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji. Organy administracji przyjęły za udowodnione wszystkie zarzuty formułowane przez zastępcę komornika, Radę Izby Komorniczej we W. i Krajową Radę Komorniczą oraz Prezesa Sądu Okręgowego w Ś., nie próbując nawet ich zweryfikować, przeprowadzić innych dowodów na potwierdzenie wskazanych zarzutów. Tymczasem trzy ostatnie organy sformułowały swoje zarzuty na podstawie informacji uzyskanych od jednej osoby – zastępcy komornika W. O. Skarżący nie zgadza się z tymi zarzutami. Ustalony w sposób wadliwy stan faktyczny nie dawał podstaw do odwołania skarżącego ze stanowiska asesora komorniczego. Organ administracji, wbrew ustawowemu obowiązkowi, nie wysłuchał asesora komorniczego (skarżącego) przed jego odwołaniem, gdyż za wypełnienie tego obowiązku nie może być uznane pismo Prezesa Sądu Apelacyjnego we W. z dnia 19 lutego 2009 r. wzywające do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku zastępcy komornika o odwołanie skarżącego ze stanowiska asesora, w którym to piśmie jako podstawę odwołania wskazano art. 32b ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (odwołanie w związku z rezygnacją z pełnienia obowiązków asesora komorniczego). Minister Sprawiedliwości nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 32b ust. 1 pkt 6 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji prezes sądu apelacyjnego odwołuje asesora komorniczego z zajmowanego stanowiska, jeżeli asesor dopuścił się rażącego lub uporczywego naruszenia przepisów prawa. Taka redakcja przepisu nie pozwala na przyjęcie, że decyzja o odwołaniu ma charakter uznaniowy. Jeżeli w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego potwierdzą się zarzuty rażącego lub uporczywego naruszenia przepisów prawa, organ jest zobowiązany ustawą do odwołania asesora i nie ma tu miejsca na żaden luz decyzyjny. Natomiast organ, stosownie do treści art. 80 k.p.a., ocenia swobodnie zgromadzony materiał dowodowy. Warunkiem prawidłowego postępowania jest zatem zgromadzenie właściwego materiału dowodowego, a potem jego swobodna, ale nie dowolna, ocena. Dalej nie ma już luzu decyzyjnego. Jeżeli przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdzi istnienie okoliczności wymienionych w art. 32b ust. 1 pkt 6 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji - odwołanie jest obligatoryjne. Przy takim kategorycznym uregulowaniu ustawowym szczególne znaczenie ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i przestrzeganie reguł tego postępowania. Ustawa komornikach sądowych i egzekucji zawiera w tym względzie postanowienia szczególne. Zgodnie z art. 32b ust. 3 ustawy, odwołanie w przypadku, o którym mowa w art. 32b ust. 1 pkt 6 ustawy, następuje po uprzednim wysłuchaniu asesora (chyba, że nie jest to możliwe) oraz po zasięgnięciu opinii rady izby komorniczej. Wysłuchanie asesora (jeżeli nie jest obiektywnie niemożliwe) jest więc obligatoryjne. Omawiane uregulowanie ma głębokie uzasadnienie, bowiem w postępowaniu o odwołanie asesora komorniczego zapada decyzja o jego dalszych losach zawodowych, która może całkowicie zniweczyć dotychczasowe osiągnięcia i dalsze plany życiowe. Decyzja taka musi więc być podejmowana po szczególnie wnikliwym postępowaniu dowodowym, w którym stworzono asesorowi możliwość wypowiedzenia się i złożenia wyjaśnień co do zgromadzonych dowodów oraz podjęcia obrony, którą uważa za właściwą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na wagę rozstrzygnięcia, które decyduje o uprawnieniu do dalszego wykonywania wyuczonego zawodu przez asesora, w postępowaniu tym nie ma miejsca na żadne uproszenia ani zastępowanie przewidzianych ustawą środków dowodowych innymi środkami, wygodniejszymi dla organu. Zgodnie z rozumieniem słowa "wysłuchać", "wysłuchanie" strony może mieć miejsce tylko w formie rozmowy między asesorem a przedstawicielem organu, która to rozmowa powinna być protokołowana. Taka rozmowa nie może być zastąpiona wymianą korespondencji, poza przypadkami kiedy wysłuchanie nie jest możliwe. Tymczasem w sprawie niniejszej, jak wynika z akt, zamiast wysłuchania, Prezes Sądu Apelacyjnego wysłał do asesora pismo z dnia 19 lutego 2009 r., w którym poprosił go o oświadczenie (się !), zgodnie z treścią art. 32b ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Powołany w piśmie Prezesa Sądu Apelacyjnego przepis stanowi, że prezes odwołuje asesora komorniczego, jeżeli zrezygnował on z pełnienia obowiązków asesora. Na to pismo asesor - zgodnie z prawdą - odpowiedział, że nie zrezygnował z pełnienia obowiązków asesora i wskazał, że zastępca komornika nie jest uprawniony do składania wniosku o odwołanie asesora oraz rozważył teoretycznie pozycję zastępcy komornika w świetle ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Te działania organu i asesora zostały uznane za wysłuchanie strony. Dalej wskazać należy, że w aktach nie ma żadnego materiału dowodowego wskazującego na to, że informacje zawarte we wniosku zastępcy komornika W. O. o odwołanie asesora są prawdziwe. Zarzuty "ciągłej i celowej dezorganizacji pracy w kancelarii", "sabotowania poleceń i zastraszania pracowników", a także "absencji w pracy", o których to działaniach pisze zastępca komornika wnioskujący o odwołanie asesora nie zostały poparte dowodami, zaś asesor nie miał okazji wypowiedzieć się co do tych zarzutów, zatem ani ich nie potwierdził, ani im nie zaprzeczył. Zauważyć trzeba, że Rada Izby Komorniczej we W., choć w swojej opinii popiera wniosek o odwołanie asesora i potwierdza zarzuty, jednak nie wskazuje dowodów, na których opiera swoje stanowisko, zaś Krajowa Rada Komornicza nie odnosi się do zarzutów wcale, a jedynie popiera opinię Rady Izby wskazując, że Rada ta ma więcej informacji. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że odwołanie asesora komorniczego z powodu rażącego lub uporczywego naruszania przepisów prawa musi być poprzedzone stwierdzeniem, iż takie naruszenia miały miejsce, zaś samo sformułowanie zarzutów i ich postawienie nie jest tożsame z ich potwierdzeniem. Stwierdzone zarzuty muszą być oparte na niebudzącym wątpliwości materiale dowodowym, zaś strona musi mieć możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Oceniając zaskarżone decyzje Sąd pierwszej instancji wymogów tych nie uwzględnił. W świetle powyższego, należy uznać za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. w związku z art. 32b ust. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd, mając na uwadze przedstawiony wyżej i wiążący pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczący wykładni ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, oceni po raz wtóry prowadzone przez organ postępowanie administracyjne oraz zgromadzony w aktach materiał dowodowy i wydane rozstrzygnięcia, mając na uwadze, że odebranie uprawnień zawodowych musi być prowadzone ze szczególnym zwróceniem uwagi na prawa procesowe strony, w tym prawo do obrony przed zarzutami i prawo do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione i działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) i zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 397 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł), równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (180 zł).