II GSK 1549/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2099/10 w sprawie ze skargi A. K. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. K. 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2099/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. K. i uchylił rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanej również "ARiMR") z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji, który stwierdził, że pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. A. K. został wezwany do uzupełnienia złożonego przez niego wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a także do złożenia dokumentów oraz wyjaśnień w zakresie wskazanym w wezwaniu. Wezwanie to wnioskodawca odebrał w dniu 4 lutego 2010 r. Natomiast uzupełnienie wniosku nastąpiło w dniu 26 lutego 2010 r., a zatem jeden dzień po upływie 21-dniowego terminu określonego w § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397, ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem MRiRW z dnia 17 października 2007 r."). Niedotrzymanie wspomnianego terminu skutkowało odmową przyznania pomocy, zaś podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowił § 14 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. Na zmianę tego rozstrzygnięcia nie wpłynęły okoliczności podniesione przez wnioskodawcę w (nieuwzględnionym przez organ) wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, gdzie A. K. zarzucił, że doręczenie wezwania do usunięcia braków wniosku było bezskuteczne, bowiem w dniach 3 - 9 lutego 2010 r. skarżący przebywał poza miejscem zamieszkania, a pismo zostało doręczone do rąk syna wnioskodawcy (który nie został umocowany do odbioru pism urzędowych) i to poza miejscem zamieszkania (w okolicach sklepu w [...]). Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska ARiMR. Powołując się na treść art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), Sąd stwierdził, że doręczenie wezwania do usunięcia braków wniosku musiało nastąpić z zachowaniem zasad doręczania pism uregulowanych w art. 39 – 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."). Sąd zauważył, że już w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący wskazywał, że nie odbierał pisma z wezwaniem do usunięcia braków wniosku, gdyż przebywał poza miejscem zamieszkania. W tej sytuacji znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru opatrzone podpisem A. K. należało uznać za wadliwe, bowiem nie odbierał on osobiście przesyłki i nie mógł się podpisać jako odbiorca. Na podstawie art. 43 k.p.a. możliwe jest tzw. doręczenie zastępcze pisma adresatowi w miejscu jego zamieszkania, ale tylko po spełnieniu pewnych warunków, tj. m.in. adresat musi być nieobecny w mieszkaniu i musi to być nieobecność w czasie samego doręczenia pisma. Jednakże okoliczności niniejszej sprawy wskazują - zdaniem Sądu pierwszej instancji - że organ nie mógł uznać za prawidłowe doręczenia stronie wezwania w trybie doręczenia zastępczego, tj. dorosłemu domownikowi (synowi skarżącego). Wezwanie z dnia [...] stycznia 2010 r. nie zostało bowiem doręczone dorosłemu domownikowi w miejscu zamieszkania skarżącego, tylko w miejscowości [...], w okolicach sklepu, gdzie listonosz spotkał syna skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak prawidłowego doręczenia adresatowi wezwania z dnia [...] stycznia 2010 r. oznacza, że termin do uzupełnienia braków wniosku o pomoc finansową nie rozpoczął w ogóle biegu. Tym samym nie można było uznać, że dokonując uzupełnienia wniosku w dniu 26 lutego 2010 r. skarżący zrobił to z uchybieniem terminu. Zatem rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiające przyznania pomocy było wadliwe, gdyż zostało oparte na wadliwych ustaleniach faktycznych - co do skuteczności i daty doręczenia wezwania do uzupełnienia braków wniosku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.") poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył art. 43 k.p.a., co było następstwem dokonania przez Sąd niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego i uznania, że w sprawie doszło do doręczenia zastępczego, b) art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej zwana "kpc") w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez dokonania wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, wyłącznie na podstawie oświadczenia wnioskodawcy zawartego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, przy pominięciu całkowicie innego dowodu znajdującego się w aktach sprawy – zwrotnego potwierdzenia odbioru wezwania do uzupełnienia wniosku, na którym widnieje podpis odbierającego wezwanie, zgodnie z podpisem – A. K., tym samym stwierdzenie, że za wiarygodne należy uznać wyłącznie twierdzenia wnioskodawcy, a niejasności tłumaczyć wyłącznie na korzyść wnioskodawcy. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że w aktach administracyjnych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru wezwania do uzupełnienia braków wniosku, na którym to potwierdzeniu widnieje podpis A. K. Sąd pierwszej instancji nie wskazał, dlaczego odmawia wiarygodności termu dokumentowi urzędowemu. Wybiórcze potraktowanie akt sprawy spowodowało, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że doszło do nieskutecznej próby doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 43 k.p.a. To z kolei doprowadziło do błędnego uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu zostało wydane wadliwie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. (reprezentowany przez adwokata) wniósł o oddalenie środka odwoławczego złożonego przez ARiMR, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wskazał, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki doręczonej w dniu 4 lutego 2010 r. odbiorca złożył podpis nieczytelny. Poniżej potwierdzenia odbioru (poza "ramką") jakaś osoba wpisała "A. K." i dokonała znak graficzny. Tymczasem skarżący w toku postępowania konsekwentnie wskazywał, że pisma tego mu nie doręczono, gdyż w tym dniu przebywał poza granicami Polski. W takiej sytuacji rzeczą ARiMR było wszczęcie postępowania reklamacyjnego dla ustalenia prawidłowości doręczenia przesyłki. Poza tym w aktach organ posiadał liczne dokumenty zawierające podpis A. K., więc mógł porównać podpis odbiorcy z podpisem skarżącego na tychże dokumentach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, przytoczonego w skardze kasacyjnej. Istota podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji uznającego, że doręczenie przez pocztę skarżącemu przesyłki zawierającej wezwanie do uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 112 "Modernizacja gospodarstw rolnych", było wadliwe, co w konsekwencji miało prowadzić do bezskuteczności doręczenia pisma i oznacza, iż nie rozpoczął się w ogóle bieg terminu do uzupełnienia braków przedmiotowego wniosku, a zatem nie można mówić o uchybieniu terminu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu wywodził, że Sąd -opierając się na przesłankach uregulowanych w art. 43 k.p.a. - nieprawidłowo przyjął, że sporna przesyłka została odebrana przez syna wnioskodawczy poza miejscem zamieszkania, co prowadzi do wadliwości tzw. "doręczenia zastępczego". W ocenie autora skargi kasacyjnej, organ nie naruszył art. 43 k.p.a., gdyż wezwanie zostało doręczone do rąk wnioskodawcy, bowiem na zwrotnym poświadczeniu odbioru wezwania - poniżej nieczytelnego podpisu odbiorcy - widnieje dopisek "A. K." parafowany przez listonosza. Nadto skarżący nie przedstawił dowodów, które podważałyby skuteczność doręczenia wezwania, a stosownie do postanowień art. 22 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na wadliwość doręczenia spoczywał na wnioskodawcy. Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu, należy na wstępie wskazać, że obowiązek pokwitowania odbioru pisma odnosi się do wszystkich osób odbierających pismo (art. 39 k.p.a.). W przypadku osób fizycznych osobą odbierającą pismo jest adresat (art. 42 k.p.a.) lub dorosły domownik, sąsiad albo dozorca domu (art. 43 k.p.a.) lub pełnomocnik albo przedstawiciel strony (art. 40 § 1 i 2 k.p.a.). Pokwitowanie doręczenia polega na złożeniu podpisu przez odbierającego pismo ze wskazaniem daty doręczenia. Zgodnie z § 35 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34) pokwitowanie odbioru przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego powinno zawierać czytelny podpis odbiorcy i datę odbioru. Zwrotne poświadczenie odbioru spornej przesyłki zawiera nieczytelny podpis, a poniżej niego widnieje dopisek doręczyciela wskazujący, że przesyłkę odebrał osobiście A. K. W świetle przedstawionych wyżej uregulowań dotyczących pokwitowania odbioru pism doręczanych przez pocztę oraz konsekwentnych twierdzeń skarżącego, iż nie mógł osobiście odebrać pisma z uwagi nieobecność w tym dniu w kraju, a przede wszystkim braku czytelnego podpisu odbiorcy przesyłki, który nie jest podpisem adresata – brak jest dostatecznych podstaw, aby uznać, iż doręczenie wezwania do uzupełnienia wniosku było prawidłowe. Doręczenia nie można uznać za skuteczne w trybie tzw. doręczenia zastępczego, ponieważ ze zwrotnego poświadczenia odbioru nie wynika, iż osobą, do rąk której została wydana przesyłka był syn adresata, znajdujący się w tym czasie w domu. Oczywiście słusznie zauważa organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tam umieszczonymi, w konsekwencji czego dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Oczywistym jednakże jest i to, że domniemanie to może zostać obalone. Ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia spoczywa na zainteresowanym. Oznacza to, że w sytuacji, gdy zainteresowany przedstawi organowi fakty pozwalające na obalenie powyższego domniemania (brak czytelnego podpisu adresata, niemożność odbioru pisma osobiście z powodu nieobecność w kraju), sprawa wymaga rozpoznania przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji organ powinien wyjaśnić dokładnie okoliczności sprawy zgodnie z zasadą rzetelnej procedury, w tym wypadku podjąć działania zmierzające do ustalenia prawidłowości doręczenia przesyłki. Nie można uznać doręczenia za skuteczne, jeżeli jednoznacznie nie wynika, kto podpisał potwierdzenie odbioru. Organ błędnie powołał się na art. 22 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w odniesieniu do kwestii ciężaru dowodu w zakresie doręczeń i wezwań, bowiem wprost z unormowań art. 22 ust. 2 ustawy wynika obowiązek stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tej materii. Całkowicie chybionym okazał się zarzut naruszenia art. 106 § 5 w związku z art. 233 § 1 k.p.c. i art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest cały materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem administracji. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z § 5 art. 106 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zakres odesłania zawartego w § 5 omawianego przepisu nie został w sposób dokładny określony, tym niemniej uprawniony jest pogląd, że odnosi się on m.in. do przepisów art. 233 § 1, art. 236, art. 244, art. 245 i art. 248-257 kpc. Przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego wymagało wydania na podstawie art. 236 kpc w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. postanowienia dowodowego wskazującego na dowody uzupełniające z dokumentów, które Sąd postanowił przeprowadzić z urzędu lub na wniosek strony. Z treści protokołu rozprawy w dniu 30 marca 2011 r. wynika, że postanowienie dowodowe nie zostało wydane przez Sąd. Sąd przy wydaniu wyroku opierał się, stosownie do postanowień art. 133 § 1 p.p.s.a., na dokumentach znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, które zawierały zwrotne poświadczenie wezwania do uzupełnienia wniosku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.