I SA/Wa 2195/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Gabriela Nowak, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 lipca 2022 r. nr SKO/I/I/1015/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 30 maja 2022 r. nr MGOPS.4303.ŚP.72.2021/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 20 lipca 2022 r. nr SKO/I/I/1015/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. , działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w C. nad W. z dnia 30 maja 2022 r. nr MGOPS.4303.ŚP.72.2021/2022 odmawiającą W. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką I. K. . W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że I. K. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. w dniu 15 stycznia 2003 r. Orzeczenie wydano na stałe i wskazano w nim, że niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia i ustalony stopień niepełnosprawności datuje się przed 16 rokiem życia. Organ I instancji decyzją z dnia 30 maja 2022 r. odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego, podnosząc, że ma on ustalone prawo do emerytury rolniczej z KRUS, co oznacza, iż spełniona została negatywna przesłanka przyznania świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji W. K. wniósł m.in., aby w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego poza przesłanką określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, poprzez wezwanie strony do wyboru świadczenia, które chce pobierać, a w przypadku wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, dodatkowo o przedłożenie decyzji zawieszającej wypłatę przysługującego prawa do świadczenia emerytalno-rentowego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, iż wnioskodawca posiada prawo do emerytury rolniczej z KRUS. Fakt ten wyklucza, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organ podkreślił, że orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym pobieraniu emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, nie jest jednolite. W ocenie organu, użycie przez ustawodawcę w omawianym przepisie zwrotu "ma ustalone prawo do emerytury" ma jednoznaczne znaczenie i obejmuje samo uprawnienie do emerytury, bez względu czy jest ono aktualnie faktycznie wypłacane. Organ zauważył, że stanowisko to znajduje pełne potwierdzenie w poglądach wyrażanych w niektórych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Ten cel nie może być zrealizowany w sytuacji, gdy dana osoba ma ustalone prawo do emerytury. Tak jak nie można pobierać równocześnie wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na cel każdego z tych świadczeń i ich odmienny charakter, tak też nie można równocześnie pobierać świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Organ uznał zatem, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych, uzasadniających "uzupełnienie" woli ustawodawcy poprzez przyznanie uprawnień, które nie zostały przewidziane w przepisach prawa. Zdaniem organu, żaden z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje organom możliwości informowania strony o prawie wyboru pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym. W. K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez poprzestanie na literalnej wykładni tego przepisu i uznanie, że uprawnienie strony do emerytury uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; - prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie, które wynikło z naruszenia prawa materialnego wskazanego powyżej, tzn. poprzez niewezwanie strony do zawieszenia przysługującego jej prawa do emerytury mimo spełnienia pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz niezapewnienie strony o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego po zawieszeniu przez nią prawa do emerytury. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z obecnie dominującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego osoba uprawniona do emerytury może wybrać, jakie świadczenie chce pobierać. Wyboru takiego może dokonać poprzez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie wypłaty przysługującego jej świadczenia emerytalno-rentowego. W przypadku przedłożenia przez stronę decyzji w przedmiocie zawieszenia prawa do emerytury możliwe będzie przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący przywołał liczne wyroki sądów administracyjnych, w których stwierdzono, że informacja o możliwości zawieszenia prawa do świadczenia emerytalno-rentowego powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Zdaniem skarżącego, wezwanie strony do zawieszenia prawa do świadczenia emerytalno-rentowego bez zapewnienia, że prawo to stanowi ostatnią przeszkodę na drodze przyznania jej wnioskowanego świadczenia nie powinno być uznawane za prawidłowe wywiązanie się z ciążącego na organie administracji obowiązku informacyjnego określonego w art. 9 k.p.a. Skarżący, zawieszając wypłatę jedynego swojego źródła utrzymania, musi być bowiem pewny, że następnie przyznane mu zostanie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, aby miał możliwość dalszego funkcjonowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organy obydwu instancji rozpatrujące niniejszą sprawę dokonały nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do emerytury. W konsekwencji niezasadnie zastosowały ten przepis, odmawiając W. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy, opierając się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęły, że w sytuacji, w której osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jednocześnie prawo do emerytury, wnioskowane świadczenie nie przysługuje. Kwestia wykładni i stosowania omawianego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie, co prawidłowo zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Część składów orzekających, analogicznie jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (por. np. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, wszystkie przywoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W części orzeczeń, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodziły, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 ustawy świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. NSA w wyrokach: z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, czy WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19). Odmienny pogląd wyrażony został w dominującym obecnie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym m.in. w wyrokach: z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, z dnia 10 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 817/21, z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1971/21 oraz z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2371/21, w których, odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozwalającego na realizację zasady zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Sąd wywiódł, że istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Emerytura jest prawem niezbywalnym, jednak możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych skład orzekający w sprawie w pełni podziela, nie podzielając równocześnie dwóch pierwszych. Odwoływanie się bowiem tylko do reguł wykładni językowej (jak uczyniły organy) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Szczególnie dobitnie widać to na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, gdzie skarżący mimo posiadania prawa do emerytury (które to prawo nabył, uzyskując odpowiedni wiek emerytalny) mógłby podjąć dodatkowe zatrudnienie, za które otrzymywałby wynagrodzenie przy jednoczesnej wypłacie emerytury (bez konieczności jej zawieszania). Skarżący, rezygnując z podjęcia zatrudnienia, sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie można tracić z pola widzenia, że osoby podejmujące się opieki nad osobą niepełnosprawną odciążają w ten sposób Państwo, zwalniając instytucje państwowe z obowiązku zapewnienia takim osobom opieki zorganizowanej w wyspecjalizowanych jednostkach, które zwykle pochłaniają znacznie wyższe środki finansowe niż te, które przeznaczane są na wsparcie udzielane rodzinom opiekującym się osobami niepełnosprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 188/22). Jak z kolei zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 351/20, "nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury, wiążącej się z koniecznością opieki nad inną osobą, w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne." Natomiast możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) – na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozostawałaby, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny wyrokach wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 2375/19 oraz I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłaty części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego przez art. 9 k.p.a. na organy administracyjne obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1194/21, okoliczność, iż w toku postępowania administracyjnego strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) nie wpływa na kształt obowiązków organów w powyższym zakresie. Należyte wypełnienie przez organy powyższych obowiązków czyni zadość zasadzie procedowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W rozpoznawanej sprawie organy nie dopełniły obowiązków określonych w przywołanych przepisach, uniemożliwiając tym samym skarżącemu dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. Nie może bowiem zostać uznane za wystarczające poinformowanie strony, tak jak uczynił to organ I instancji w piśmie z dnia 6 maja 2022 r., że postępowanie administracyjne zostanie zakończone wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego w związku z wystąpieniem negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ nie wyjaśnił bowiem stronie, w jaki sposób może usunąć zaistniałą przeszkodę do przyznania świadczenia, w sposób umożliwiający przejście do systemu świadczeń rodzinnych bez utraty (choćby przejściowej) niezbędnych środków do życia. Naruszenie obowiązku informacyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia podania skarżącego. Rozpatrując sprawę ponownie organy wykonają obowiązek poinformowania skarżącego o możliwości zawieszenia prawa do emerytury oraz obowiązek wezwania strony do przedłożenia wydanych w tym przedmiocie stosownych decyzji organów emerytalno-rentowych. Mając przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze skarżącym, by nie pozostał on (a przez to także jego niepełnosprawna córka) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.