I OW 57/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 24 marca 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.M. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie 1 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 24 marca 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł - na podstawie art. 4 ppsa (Dz. U. z "2012 r. poz. 270 ze zm." [winno być "2019 r. poz. 2325 ze zm."]) - o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] (dalej Prezydent) a Burmistrzem Miasta [i Gminy] [...] (dalej Burmistrz) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.M. (dalej zainteresowany) o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 1 sierpnia 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej MOPS w [...]) dotarł wniosek zainteresowanego o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek został wysłany z domu pomocy społecznej "[...]" z [...], Gmina [...]. "MOPS [...]" [winno być "Prezydent Miasta [...]"] wydał decyzję [z [...] września 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2019 r.] odmawiającą skierowania zainteresowanego do domu pomocy społecznej. Zainteresowany złożył w terminie odwołanie od ww. decyzji. Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uchyliło w całości decyzję z [...] września 2019 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości, stwierdzając, że "MOPS [...]" [winno być "Prezydent"] nie był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zainteresowanego, uznając, że miejscem jego zamieszkania jest aktualnie Gmina [...], [...]. Na tej podstawie MOPS w [...] przekazał sprawę do rozpatrzenia Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...]. Wniosek wraz z dokumentacją wypłynął do OPS w [...] dnia 24 czerwca 2020 r. "OPS [...]" [winno być "Burmistrz Miasta i Gminy [...]"] decyzją [z [...] lipca 2020 r. nr [...], dalej decyzja z [...] lipca 2020 r.], odmówił zainteresowanemu skierowania do domu pomocy społecznej. Od ww. decyzji strona wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2020 r. nr [...], uchyliło w całości decyzję z [...] lipca 2020 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że to Naczelny Sąd Administracyjny [- w przypadku potwierdzenia, że zainteresowany jest osobą bezdomną -] winien rozstrzygnąć spór o właściwość miejscową pomiędzy Prezydentem a Burmistrzem. Zainteresowany zwrócił się o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...] wnioskiem z 25 sierpnia 2019 r. (wpływ do MOPS w [...]). Mężczyzna przebywał tam faktycznie od 30 września 2018 r. na zasadach umowy komercyjnej. Odpłatność za pobyt była ponoszona przez zainteresowanego i jego dzieci. Zainteresowany jest wdowcem, ma 70 lat, nie posiada stałego zameldowania, mieszkanie sprzedał na spłatę długów zaciągniętych z powodu choroby żony. Data wymeldowania z ostatniego adresu (ul. [...]) to 2 października 2018 r. Obecnie nie posiada stałego miejsca zamieszkania ani zameldowania; po sprzedaży mieszkania czasowo przebywał w kolejnych placówkach: Ośrodek "[...]" w [...], Zakład opiekuńczo-leczniczy [...], ostatecznie trafił do prywatnego domu pomocy społecznej w [...], gdzie przebywa do dzi[ś]. Zainteresowany ma dwoje dzieci, z którymi utrzymuje kontakt. Otrzymuje emeryturę z ZUS w wysokości 2381,04 zł. Posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności wydany na stałe. Zdaniem organu, zainteresowany posiada status osoby bezdomnej. Do domu pomocy społecznej w [...] trafił z powodu swojej bezdomności. Zanim tam trafił, przebywał w różnych placówkach całodobowych (Ośrodek "[...]" w [...], "Ośrodek" [winno być "Zakład opiekuńczo-leczniczy"] [...]). Na podstawie art. 6 pkt 8 ups, osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów [i] mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkać. W myśl postanowienia NSA z 27. 7.2017 r. I OW 109/17, pobyt w domu pomocy społecznej nie stanowi zamieszkiwania "w lokalu mieszkalnym", zatem należy uznać, że zainteresowany w chwili umieszczania go w tej placówce całodobowej był osobą bezdomną, a pobyt w domu pomocy społecznej tej bezdomności go nie pozbawił. Z treści wywiadu środowiskowego (z 1 czerwca 2020 r.) wynika, że zainteresowany dobrowolnie sprzedał mieszkanie w 2018 r., pozbawiając się tym samym miejsca zamieszkania. Powodem sprzedaży był potrzeba uregulowania długów powstałych w związku z chorobą żony (śmierć żony w 2012 r.). We wniosku o wydanie skierowania do domu pomocy społecznej z 25 czerwca 2019 r. zainteresowany sam stwierdził, że "Jeśli nie otrzymam pomocy, stanę się osobą bezdomną", potwierdzając tym samym, że pobyt w domu pomocy społecznej w [...] jest dla niego jedną możliwością posiadania miejsca pobytu. Właściwość "miejsca" [winno być "miejscową"] gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 ups). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Ostatnim stałym meldunkiem zainteresowanego jest [...]. OPS w [...] nie jest organem właściwym do rozpatrzenie wniosku o umieszczenie [zainteresowanego] w domu pomocy społecznej. Właściwym organem jest "Gmina Miejska [...]" [winno być "Prezydent Miasta [...]"]. Pismem z 17 maja 2021 r. odpowiedź na wniosek złożył Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez r. pr. M.Z., który wniósł o: wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie; zasądzenie od wnioskodawcy [zwrotu] kosztów postępowania wg norm przepisanych. Organ podniósł, że zainteresowany wystąpił do Prezydenta o skierowanie do domu pomocy społecznej. "Na decyzję odmowną o skierowaniu, w wyniku wniesionego odwołania SKO w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. uznało iż" Prezydent nie jest organem właściwym ze względu na zamieszkanie zainteresowanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. W sprawie nie jest przedmiotem sporu, że zainteresowany od września 2018 r. przebywa - na zasadach komercyjnych - w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...], Gmina [...]. Wcześniej czasowo przebywał w Ośrodku "[...]" w [...] i Zakładzie opiekuńczo-leczniczym [...]. Pobyt w tych ośrodkach był bezpośrednio wynikiem sprzedaży mieszkania mieszczącego się w [...] (ul. [...]), w którym to zainteresowany mieszkał na stałe i w którym był zameldowany do dnia 2 października 2018 r. Na podstawie art. 1 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 803, dalej ustawa nowelizująca), z dniem 30 kwietnia 2021 r. (art. 13 ustawy nowelizującej), po ust. 2 art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej dodano ust. 2a w brzmieniu: "2a. W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu.". W świetle przepisów przejściowych, relewantnych dla niniejszej sprawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą (art. 3 ustawy nowelizującej). Wynika z tego, że w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 101 ust. 2a ups (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, zm. poz. 2369, zm. Dz. U. z 2021 r. poz. 794 i 803). Ratio legis wprowadzonych rozwiązań sprowadza się do rozłożenia ciężaru ponoszenia kosztów świadczeń na gminy będące dotychczasowym miejscem zamieszkania świadczeniobiorców, zamiast przerzucania tych wydatków na gminę, na terenie której prowadzona jest placówka. Nowelizacja przepisów przeciwdziała obciążaniu takiej gminy kosztami opieki całodobowej w sytuacji, gdy osoby korzystające z prywatnych placówek tracą zdolność do samodzielnego finansowania pobytu i kwalifikują się do skierowania do domu pomocy społecznej na zasadach określonych w art. 54 (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el 2021, art. 101; postanowienie NSA z: 24.8.2021 r. I OW 36/21; 10.11.2021 r. I OW 46/21, cbosa). Należy przypomnieć, że zainteresowany przebywa aktualnie w domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej, natomiast przed rozpoczęciem pobytu w domu pomocy społecznej, miejscem zamieszkania zainteresowanego była [...] (art. 25 kc). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw, by przyjąć, że Zakład opiekuńczo-leczniczy [...] był miejscem zamieszkania zainteresowanego, w rozumieniu art. 101 ust. 2a ups w zw. z art. 25 kc, przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Dlatego też, na podstawie art. 101 ust. 2a ups w zw. z art. 3 ustawy nowelizującej, organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta [...]. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie jest związany wydanymi w sprawie decyzjami Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, odpowiednio z: [...] listopada 2019 r. i [...] września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.