II SAB/Wa 285/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Ewa Marcinkowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku zobowiązuje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania wniosku H. K. z dnia 9 grudnia 2009 r. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. UZASADNIENIE H. K. wnioskiem z dnia 9 grudnia 2009 r. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) o przyznanie na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wyższej emerytury, która pozwoliłaby jej na utrzymanie się oraz zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu wniosku przedstawiła przebieg swojej pracy zawodowej oraz okoliczności, w jakich ZUS nie uwzględnił przy ustalaniu prawa do emerytury na zasadach ogólnych lat pracy 1970-1979 z uwagi na brak stosownej dokumentacji, przyznając w efekcie najniższą emeryturę w wysokości 591,34 zł netto. Podkreśliła, że zarówno ona, jak i jej mąż cierpią na wiele schorzeń, a uzyskiwane przez nich świadczenia nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Prezes ZUS w odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 6 stycznia 2010 r. poinformował H. K., że decyzja w sprawie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych może być podjęta tylko wówczas, jeżeli właściwy ze względu na miejsce zamieszkania organ rentowy ustali brak uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Z nadesłanej informacji z III Oddziału ZUS w W. wynika, że wnioskodawczyni pobiera emeryturę na zasadach ogólnych w wysokości 675,10 zł brutto. Przepisy ww. ustawy nie przewidują natomiast zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami przyznawanymi przez organy rentowe na zasadach ogólnych, ponadto nie przewidują możliwości wyboru między już posiadaną emeryturą, a ewentualnie uzyskanym świadczeniem w drodze wyjątku. Zatem sam fakt posiadania przez wnioskodawczynię prawa do emerytury w trybie zwykłym wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy. Mając powyższe na uwadze Prezes ZUS nie może zatem rozpatrzeć wniosku o przyznanie wyższej emerytury, ponieważ nie leży to w jego kompetencji. H. K. pismem z dnia 17 marca 2010 r., powołując się na art. 37 § 1 k.p.a., wniosła do Prezesa ZUS zażalenie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jej wniosku, domagając się wydania decyzji. W uzasadnieniu zażalenia podkreśliła, że sprawa przyznania świadczenia w trybie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych leży w kompetencji Prezesa ZUS i w związku z tym winien on wydać stosowną decyzję. W odpowiedzi na powyższe zażalenie Prezes ZUS w piśmie z dnia 6 kwietnia 2010 r. ponownie poinformował wnioskodawczynię, że świadczenie na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych może być przyznane osobie, która nie posiada prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Przepis ten nie upoważnia natomiast Prezesa ZUS do podwyższania świadczeń przyznawanych na zasadach ogólnych. Fakt posiadania przez wnioskodawczynię prawa do emerytury w trybie zwykłym wyklucza zatem możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy. Prezes ZUS nie może tym samym rozpatrzeć wniosku o przyznanie wyższej emerytury. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa ZUS H. K. wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązanie organu do wydania w jej sprawie decyzji, wymierzenie Prezesowi ZUS grzywny z powodu jego bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, iż organ do tej pory nie wydał decyzji administracyjnej w jej sprawie. Ponownie opisała też przebieg swojej pracy zawodowej oraz okoliczności, w jakich ZUS nie uwzględnił przy ustalaniu prawa do emerytury na zasadach ogólnych lat pracy 1970-1979 z uwagi na brak stosownej dokumentacji, przyznając w efekcie najniższą emeryturę. Skarżąca podkreśliła, że obydwoje z mężem są schorowani, a pogarszający się stan zdrowia nie pozwala jej na podjęcie jakiejkolwiek dodatkowej pracy. W ocenie skarżącej przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych upoważnia Prezesa ZUS do podwyższenia jej emerytury, z uwagi na sytuację, w której się znalazła. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wyższej emerytury, niż ta, którą obecnie, w trybie ustawowym pobiera. Z ww. przepisu wynika natomiast wprost, że nie ma on zastosowania w sprawach tych ubezpieczonych, którzy pobierają świadczenia w trybie ustawowym – co oznacza, że nie może być zastosowany jako podstawa decyzji Prezesa ZUS do zmiany w jakikolwiek sposób już istniejących uprawnień emerytalnych ubezpieczonego. W związku z tym organ nie znalazł podstaw do wydania w sprawie jakiejkolwiek decyzji, natomiast udzielił wnioskodawczyni pisemnych wyjaśnień. Organ nie wydał zatem decyzji, gdyż do jej wydania na podstawie art. 83 ustawy nie był uprawniony, co nie jest tożsame z bezczynnością. Decyzja wydana w sprawie z wniosku skarżącej bez podstawy prawnej byłaby bowiem dotknięta wadą nieważności. Prezes ZUS podkreślił jednocześnie, iż spowodował przeliczenie i w konsekwencji podwyższenie świadczenia ustawowego skarżącej w związku z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2006 r., II UZP 16/05. W tej sytuacji można zatem uznać, iż pośrednio uczyniono zadość żądaniu skarżącej w sprawie przyznania jej wyższej emerytury, choć uczyniono to w trybie dozwolonym przepisami, a nie w tym postulowanym przez skarżącą. W tej sytuacji zarówno żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji, jak i ukarania organu grzywną, są bezzasadne. Organ dodatkowo wyjaśnił, iż ewentualna emerytura w drodze wyjątku przyznawana jest zawsze w wysokości najniższego świadczenia przewidzianego w ustawie – zatem obecnie 706,29 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezesa ZUS w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). H. K. wystąpiła do Prezesa ZUS z wnioskiem o przyznanie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) wyższego świadczenia, niż otrzymywana przez nią emerytura na zasadach ogólnych. Przepis art. 83 ww. ustawy stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Wbrew twierdzeniom organu, powyższy przepis stanowi zatem upoważnienie dla Prezesa ZUS do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem H. K. z dnia 9 grudnia 2009 r. w drodze decyzji administracyjnej. Należy zgodzić się z organem, iż przepis ten stanowi regulację szczególną umożliwiającą uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym, przewidzianych przepisami tej ustawy. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest zaś wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. W sytuacji jednak, gdy organ stwierdza, że zachodzą przeszkody do uwzględnienia żądania strony, z uwagi na niespełnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 83 ustawy, nie zwalnia go to z obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Biorąc zatem pod uwagę dotychczasowe działania podjęte przez Prezesa ZUS w celu rozpatrzenia wniosku H. K. o przyznanie świadczenia w trybie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zarzut bezczynności organu należy uznać za uzasadniony. Organ rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku zobowiązany był bowiem ocenić, czy w sprawie zachodzą przesłanki ustawowe do przyznania tego świadczenia, a następnie wydać decyzję merytoryczną o przyznaniu, bądź odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. W aktualnym stanie sprawy brak jest natomiast podstaw prawnych do wymierzenia Prezesowi ZUS grzywny. Dopiero w sytuacji, gdyby Prezes ZUS nie wykonał wyroku Sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, skarżąca, po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do wykonania wyroku, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny, w trybie art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.