I OW 56/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta "A" z dnia 23 marca 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem "A" a Prezydentem "B" w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B.P. o przyznanie zasiłku stałego oraz skierowanie do schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi postanawia: oddalić wniosek 1 UZASADNIENIE Wnioskiem z 23 marca 2021 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej [...], działający w imieniu Prezydenta "A" (dalej Prezydent "A"), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem "A" a Prezydentem "B" w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B.P. (dalej zainteresowana) o przyznanie zasiłku stałego oraz skierowanie do schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Wnioskodawca wskazał, że 27 stycznia [2021] r. do Ośrodka Pomocy Społecznej "X" wpłynęły dokumenty przesłane przez Ośrodek Pomocy Społecznej w "Y", dotyczące wniosku zainteresowanej, przebywającej w lokalu mieszkalnym w "Y" pod adresem [...], o przyznanie świadczeń w formie zasiłku stałego oraz schronienia w schronisku dla osób bezdomnych z usługami. Rozeznanie telefoniczne przeprowadził z zainteresowaną pracownik socjalny MOPS w "Y". Zainteresowana (lat 54) przebywa w lokalu mieszkalnym na terenie "Y". Do końca stycznia korzystała z zasiłku stałego przyznanego decyzją nr [...] z [...] stycznia 2020 r., wydaną przez Prezydenta Miasta "Y", która została uchylona decyzją nr [...] z [...] stycznia 2021 r. przez Prezydenta "B". Z uwagi na braki w przesłanej do OPS "X" "X" dokumentacji, pismem nr [...] z [...] lutego 2021 r., Dyrektor OPS "X" wezwał MOPS w "Y" do uzupełnienia dokumentacji. Przy piśmie z [...] lutego 2021 r. znak [...] (data wpływu 17 lutego 2021 r.) MOPS w "Y" uzupełnił dokumenty w sprawie wniosków zainteresowanej. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa), organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Ośrodek Pomocy Społecznej "X" dokonał analizy swej właściwości w tej sprawie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740). Stosownie do treści tego przepisu, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z treści wywiadu wynika, że zainteresowana mieszka w lokalu matki partnera, jednak nie wyraża zamiaru stałego pobytu w tym lokalu. W orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przesłanki, o których mowa w art. 25 kc, muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, pozwalającego obiektywnie stwierdzić, że swą aktywność życiową aktualnie ześrodkowała ona w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania. Zainteresowana mieszka w "Y", korzysta ze wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej w "Y" w formie usług opiekuńczych, z zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego przez Prezydenta "B". Również orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w "Y". Ta miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności zainteresowanej, gdyż w niej koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (postanowienie NSA z 14.1.2010 r. I OW 154/09). Pobyt w lokalu mieszkalnym świadczy o tym, że zainteresowana mieszka na terenie "Y". Ze względu na szczególne uregulowanie właściwości w sprawach pomocy społecznej brak jest podstaw do przyjęcia, że Prezydent "A" jest organem właściwym w niniejszej sprawie ze względu na miejsce zameldowania. Jedynie w odniesieniu do osób bezdomnych zastosowanie ma art. 101 ust. 2 [ups], który stanowi, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Skoro zainteresowana nie jest osobą bezdomną, nie ma podstaw do przyjęcia, że OPS "X" jest właściwy w przedmiotowej sprawie. Zainteresowana nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 [ups], bo jest osobą zamieszkującą w lokalu mieszkalnym. Okolicznością przemawiającą za wskazaniem, że w sprawie jest właściwy Ośrodek miejsca pobytu zainteresowanej jest posiłkowo także szczególna sytuacja osobista ubiegającego się o świadczenie, o której mowa w art. 101 ust. 3 ups. W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja, występują wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z art. 101 ust. 1 lub ust. 2 ups, choćby wskutek braku mieszkania, niepełnosprawności, niezdolność do pracy z powodu choroby, aktualnego stanu zdrowia, całkowitego uzależnienia egzystencji od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu. W realiach sprawy należy dostrzec niepełnosprawność zainteresowanej oraz fakt, że przebywa ona w lokalu mieszkalnym. Nie jest w sprawie kwestionowany fakt, że była ona ostatnio zameldowana w "X". Sytuacja ekonomiczna zainteresowanej jest bardzo trudna, gdyż świadczenie jest jej źródłem utrzymania. Z notatki służbowej z rozeznania telefonicznego z 14 stycznia 2021 r. wynika, że zainteresowana miała ustalone przez MOPS w "Y" prawo do zasiłku stałego; decyzja w tej sprawie została uchylona od 2021 r. MOPS "Y" nie przesłał kopii decyzji do OPS "X", nie są zatem znane przesłanki wydania decyzji uchylającej prawo do zasiłku stałego. Odnośnie [do] wniosku o przyznanie schronienia, to w sytuacji, gdy zainteresowana przebywa w lokalu mieszkalnym, OPS "X" nie znajduje żadnych przesłanek do przyjęcia swej właściwości. Wniesiono o ustalenie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosków zainteresowanej jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w "Y", jako organ właściwy ze względu na miejsce jej pobytu. Pismem z 24 czerwca 2021 r. odpowiedź na wniosek złożył Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "Y", działający w imieniu Prezydenta "B". W odpowiedzi na wniosek wskazano, że zainteresowana nie posiada stałego miejsca zameldowania na terenie miasta "Y" (ostatnie stałe miejsce zameldowania posiada w "X" "X", ul. [...] - udostępnienie danych z PESEL z: 8.7.2020 [r.], 11.1.2021 r., 2.6.2021 r.). Zainteresowana od grudnia 2020 r. przebywała na terenie miasta "Y" bez zamiaru stałego pobytu. Zgodnie z art. 25 kc, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której określona osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania określa się lokal, w którym rzeczywiście przebywa dana osoba w sensie fizycznym oraz wola, tj. zamiar stałego pobytu. Zainteresowana zarówno oświadczyła, że chce zmienić miejsce pobytu, jak i poczyniła kroki zmierzające do wyprowadzenia się z lokalu znajdującego się w "Y". W "Y" przebywała krótko (od grudnia 2019 r.), tworząc związek partnerski z mieszkańcem naszego miasta, który pod koniec 2020 r. przeżywał kryzys i ostatecznie rozpadł się. Z uwagi na brak możliwości dalszego przebywania w lokalu matki byłego partnera, zainteresowana podejmowała działania w celu uzyskania pomocy adekwatnej do swojej sytuacji życiowej, a w szczególności trudnej sytuacji zdrowotnej: a) złożyła wniosek o zakwalifikowanie do "C"; wybór lokalizacji placówki medycznej podyktowany był bliskością zamieszkania jej córki (podanie z 12 lutego 2021 r.); zainteresowana nie została zakwalifikowana do placówki leczniczej; b) ubiegała się o umieszczenie w domu dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi z powodu braku miejsca zamieszkania i niesamodzielności. Zainteresowana od grudnia 2019 r. korzystała ze wsparcia finansowego i usługowego MOPS w "Y", jednak świadczenia udzielane były w trybie art. 101 ust. 3 [ups]. Ze względu na niepełnosprawność, konieczność stałej pomocy osób drugich w codziennym funkcjonowaniu, brakiem wystarczającej pomocy ze strony współzamieszkujących, zainteresowana korzystała ze wsparcia opiekuna środowiskowego MOPS w "Y". Warunki, w których przebywała zainteresowana nie sprzyjały rehabilitacji oraz procesowi poprawy stanu zdrowia. Z uwagi na to, że zainteresowana przebywała w lokalu matki partnera, opiekun środowiskowy nie otrzymywał zgody na przemieszczanie się po mieszkaniu, mógł jedynie towarzyszyć i wspierać zainteresowaną w obrębie jej łóżka oraz pomagać w przejściu do toalety. Z uwagi na pogorszenie się stanu zdrowia zainteresowana uzyskała orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "Y" ([...] z [...] października 2020 r.) i Orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS - II Oddział w "X" o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji (nr akt [...] z [...] stycznia 2020 r.). Zainteresowana, ze względu na stan zdrowia, konflikty wśród współmieszkańców lokalu, konieczność stałej opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu, deklarowała zmienić miejsce pobytu. Zainteresowana korzystała ze wsparcia w formie zasiłku pielęgnacyjnego wypłacanego za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "Y", ponieważ w chwili złożenia wniosków deklarowała chęć pobytu na terenie miasta "Y". Gmina Miejska "Y" nie była organem właściwym do rozpatrzenia wniosków zainteresowanej. Zamiar stałego pobytu nie oznacza, że osoba ma intencję mieszkać w danej miejscowości przez całe życie, wystarczy, że skupia swoje potrzeby w określonej miejscowości na bliżej nieokreślony czas. W przypadku zainteresowanej nie występował zamiar stałego pobytu w Mieście "Y" (podanie z 11 stycznia 2021 r. - data wpływu 14 stycznia 2021 r., w którym zainteresowana deklaruje tymczasowy pobyt w "Y"). Ww. usilnie chciała wyprowadzić się z lokalu matki swego partnera, ale ze względu na niepełnosprawność i niski dochód nie była w stanie wynająć mieszkania samodzielnie. Jak podawała wówczas zainteresowana, dzieci nie były w stanie zapewnić jej miejsca schronienia. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w "Y" 12 lutego 2021 r. wystosował pismo nr [...] do OPS "X" (data odbioru korespondencji - 8 marca 2021 r.) wraz z niezbędnymi dokumentami, tj. m.in. kserokopią decyzji uchylającej przyznany zasiłek stały. Nie jest prawdą stwierdzenie zawarte we wniosku o rozpatrzenie sporu "kompetencyjnego" [winno być "o właściwość"] jakoby OPS "X" nie posiadał informacji odnośnie [do] przesłanek wydania decyzji uchylającej prawo do zasiłku stałego. Dany dokument został podany jako załącznik do wniosku o rozpatrzenie sporu "kompetencyjnego" [winno być "o właściwość"]. Zainteresowana przebywając na terenia Miasta "Y" deklarowała, że chce zmienić miejsce pobytu. W związku z powyższym wnioskowała o umieszczenie w Ośrodku dla Osób Bezdomnych oraz "C". W związku z brakiem pozytywnego rozpatrzenia wniosków dotyczących świadczeń pomocy społecznej, zainteresowana od 18 marca 2021 r. przebywa u swojego syna pod adresem [...], o czym Ośrodek Pomocy Społecznej "X" został poinformowany pismem z 18 marca 2021 r. (data otrzymania pisma - 23 marca 2021 r.). W związku z informacją zawartą odpowiedzi na wniosek, jakoby zainteresowana zamieszkała u swego syna w "D", Naczelny Sąd Administracyjny – zarządzeniem z 23 listopada 2021 r. I OW 56/21 - zwrócił się z prośbą do organów pozostających w sporze o przedstawienie dowodów, co do aktualnego miejsca zamieszkania zainteresowanej. Pismami z 1 grudnia 2021 r. (Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej "X") i 30 listopada 2021 r. (Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "Y") przekazali Sądowi dokumenty, z których wynika, że: 1. dnia 30 marca 2021 r. zainteresowana złożyła oświadczenie, kierowane do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "Y", że przebywa pod adresem ul. [...] i prosi o przesłanie kierowanej do niej korespondencji na ten adres, 2. zainteresowana przebywa w "C" (pismo OPS w "C" z 3 listopada 2021 r.) od 21 maja 2021 r. (oświadczenie zainteresowanej z 3 listopada 2021 r.), 3. zainteresowana oczekuje zasiłku stałego i ubezpieczenia chorobowego (wywiad środowiskowy z 3 listopada 2021 r.), 4. w ocenie pracownika socjalnego, przeprowadzającego wywiad środowiskowy z 3.11.2021 r., zainteresowana jest osobą bezdomną, zameldowaną na pobyt stały w "X". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. 2268, dalej ups), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10.2.2009 r. I OW 164/08; 27.6.2013 r. I OW 41/13; S. Dmowski aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 166 uw. 3). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2.9.2009 r. I OW 85/09). Punktem wyjścia dla niniejszego sporu pozostaje, gdzie zainteresowana mieszka (art. 101 ust. 1 ups). W zakresie tym pozostają jednak istotne wątpliwości. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Prezydent Miasta "Y", powołując art. 104, art. 127a, art. 163 kpa, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 106 ust. 4 ups, uchylił swoją decyzję z [...] stycznia 2020 r. nr [...] r. (ze zmianami), przyznającą zasiłek stały wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym począwszy od 1 lutego 2021 r. Brak informacji, w jaki sposób niepełnosprawna zainteresowana zrzekła się prawa do wniesienia odwołania (na co zdaje się wskazywać powołanie art. 127 kpa). Dnia 21 stycznia 2021 r. Kierownik Działu Pomocy Osobom Bezdomnym OPS "X" wskazała pracownikowi MOPS w "Y", że "takie działanie [uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym osobie niepełnosprawnej, leżącej, wymagającej stałej opieki osób drugich] jest na niekorzyść klienta i winni kontynuować wypłat[ę] zasiłku stałego i zwrócić się o refundację do gminy ostatniego miejsca zameldowania" (odpis ww. decyzji i notatka służbowa z 21 stycznia 2021 r. w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych). Zainteresowana co najmniej od 24 grudnia 2019 r. do 18 marca 2021 r. mieszkała w "Y"; od 30 marca 2021 r. przebywała w "D", a od 21 maja 2021 r. przebywa w "C". Z przekazanych Sądowi dokumentów nie wynika, na jakiej podstawie zainteresowana przebywa w "C". Okoliczność ta jest istotna z uwagi na art. 101 ust. 2a ups (w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu). Nie można też tracić z pola widzenia, że istnieje podejrzenie, że zainteresowana jest osobą bezdomną. W takim przypadku zastosowanie znalazłby art. 101 ust. 2 ups (w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały). W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że nie można mówić o sporze o właściwość w sytuacji, gdy przedmiotem sporu miedzy organami jest nieustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy, a więc gdy spór jest sporem co do faktów, a nie co do prawa (postanowienie NSA z 19.2.2013 r. II OW 177/12, Lex 1323668). Rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na wskazaniu, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do rozpoznania sprawy. Jeżeli więc z wnioskiem występuje jeden z organów pozostających w sporze (art. 22 § 3 pkt 2 kpa), a żaden z nich nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu (postanowienie NSA z 2.7.2018 r. I OW 42/18, Lex 2565105). Z uwagi na istniejące wątpliwości co do stanu faktycznego, będące normatywnie istotne dla rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie sporu o właściwość, niemożliwe było wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosków zainteresowanej. Nie można również wykluczyć, że organem właściwym jest inny organ niźli Prezydent "A" albo Prezydent "B". Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.