II OSK 2434/14

SENTENCJA Dnia 2 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy i Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 370/14 w sprawie ze skargi Gminy i Miasta O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w przedmiocie powołania Rady Seniorów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy i Miasta O. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. oddalił skargę Gminy i Miasta O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta O. z dnia [...] października 2013 r., wydanego na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), w sprawie powołania [...] Rady Seniorów. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez Wojewodę Mazowieckiego na podstawie art. 91 ust. 1 oraz 92 ustawy o samorządzie gminnym po stwierdzeniu, że Burmistrz Miasta O. nie posiadał ustawowych kompetencji do powołania Rady Seniorów, a tym samym zarządzenie Nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Wojewoda wywodził, że przepis art. 31 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą wydania przez Burmistrza zarządzenia w sprawie powołania [...] Rady Seniorów, bowiem stanowi on upoważnienie do podejmowania przez organ wykonawczy czynności w zakresie reprezentowania gminy w sprawach administracyjnoprawnych i cywilnoprawnych. Nadto organ nadzoru podniósł, iż w momencie wydania przez Burmistrza przedmiotowego zarządzenia nie istniał przepis upoważniający do powołania rady seniorów w jednostkach samorządu gminnego. Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina i Miasto O. zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że zarządzenie Burmistrza Miasta O. nr [...] jest sprzeczne z prawem oraz art. 31 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że niniejszy przepis nie stanowił podstawy do wydania zarządzenia o powołaniu rady seniorów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za bezzasadną przyjmując, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem. W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że mając na uwadze treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, uwzględnić należało, iż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości i wymienionych aktów organu gminy. Sąd podzielił przy tym pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, według którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 kpa, określającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do kategorii istotnych naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Badając następnie treść i uzasadnienie rozstrzygnięcia organu nadzoru Sąd w toku podjętych w sprawie czynności potwierdził, że w ramach tak określonych przesłanek doszło do istotnego naruszenia prawa, co Wojewoda wykazał w kontrolowanym rozstrzygnięciu. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, że art. 31 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą wydania przez Burmistrza przedmiotowego zarządzenia, bowiem przepis ten jest ustawowym upoważnieniem w ściśle określonych ramach prawnych do podejmowania przez organ wykonawczy czynności w zakresie reprezentowania gminy. Zgodnie bowiem z treścią art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt /burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Przywołując treść przepisów art. 7, art. 16 ust.2, art. 169 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 1 i art. 26 ustawy o samorządzie gminnym Sąd stwierdził, że organy jednostek samorządu gminnego są zobligowane do działania na podstawie i w granicach prawa co wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego unormowanej w art. 2 Konstytucji. W polskiej nauce prawa reprezentowany jest pogląd, że należy odróżnić prowadzenie spraw gminy od jej reprezentowania. Prowadzenie spraw gminy, podobnie jak np. prowadzenie spraw spółki, odnosi się do sfery stosunków wewnętrznych. Obejmuje akty zarządzania i kierowania, które są niezbędne dla funkcjonowania gminy i realizowania jej zadań. Prawo reprezentowania natomiast oznacza kompetencję do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy (np. w postaci nabycia prawa lub zaciągnięcia zobowiązania) - por. S. Sołtysiński, A. Szajkowski, J. Szwaja, Kodeks handlowy. Komentarz.... , t. 1, s. 601 i n. Ustawa nie określa też zakresu przysługującej wójtowi (burmistrzowi) reprezentacji. W tej sytuacji – zdaniem Sądu - należy przyjąć, że chodzi o reprezentację gminy zarówno w sferze publicznoprawnej (ustrojowej), jak i cywilnoprawnej, a w obrębie tej ostatniej uznać, iż prawo to rozciąga się i na czynności sądowe, i pozasądowe. Obejmuje więc postępowanie przed wszelkimi sądami (w tym również postępowanie sądowoadministracyjne oraz postępowanie przed sądem polubownym) i organami administracji w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 1998 r. IV SA 1676/96 LEX nr 45150), jak również postępowanie arbitrażowe w stosunkach międzynarodowych oraz wszelkie działania prawne związane ze składaniem oświadczeń woli (art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), jak w szczególności zawieranie i rozwiązywanie umów. W świetle przytoczonej powyżej argumentacji Sąd uznał za uzasadnione twierdzenie organu nadzoru, że art. 31 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą wydania przez Burmistrza zarządzenia w zakresie powołania [...] Rady Seniorów. Nie uprawnia on bowiem organu wykonawczego gminy, jakim jest burmistrz, do wydania zarządzeń mających charakter władczy i publicznoprawny. W ocenie Sądu, prawidłowo również wskazał organ nadzoru, że w momencie wydania przez Burmistrza zarządzenia Nr [...] nie istniał przepis upoważniający do powołania rady seniorów w jednostkach samorządu gminnego. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, która weszła w życie w dniu 30 listopada 2013 r. dodano artykuł 5c, który pozwala na powołanie w gminach rad seniorów, przyznając jednak uprawnienie do jej powołania radzie gminy (miasta). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina i Miasto O. podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 31 ustawy o samorządzie gminnym polegającą na uznaniu, że przepis ten nie mógł być podstawą wydania przez Burmistrza zarządzenia w sprawie powołania [...] Rady Seniorów. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o przyznanie skarżącemu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie tej skargi w całości i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona. Dla rozważenia problemu, jaki na gruncie niniejszej sprawy podejmuje skarga kasacyjna, przede wszystkim podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta należy do zasad rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). Statuuje ona zakaz domniemania kompetencji organu i jednocześnie nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organ stanowiący realizując kompetencję musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Przyjmuje się zgodnie, że powinny być one interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organu w drodze analogii. W postanowieniu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2005 r. (sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005 r., nr 3, poz. 29) podkreślono, że organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających kompetencje ogólne (...). Trzeba zatem wskazać, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 31 ustawy o samorządzie gminnym statuuje zasadę ogólnej kompetencji wójta do reprezentacji gminy na zewnątrz oraz uzupełnia sferę jego kompetencji o kierowanie bieżącymi sprawami gminy. W doktrynie za trafne uznaje się stanowisko, że za bieżące sprawy gminy należy uznawać sprawy wymagające stałego załatwiania oraz powtarzające się, które muszą być realizowane, aby gmina mogła sprawnie i prawidłowo funkcjonować. Rodzaj tych spraw powinien być określony w statucie gminy (B. Dobkowska, Uwagi nad monokratyczną strukturą organu wykonawczego gminy [w:] J. Filipek (red.), Jednostka w demokratycznym państwie prawa, s. 161). Stwierdzić należy, że powołanie ciała doradczego mającego charakter konsultacyjny, doradczy, czy wreszcie inicjatywny nie może być uznane za sprawę codzienną, bieżącą, wymagającą szybkiego załatwienia. Użycie przez ustawodawcę pojęcia nieostrego nie może prowadzić do szerokiego przyjęcia upoważnienia organu wykonawczego do działania w sprawach, które mają charakter uprawnień stanowiących. Tym samym zgodzić się należy z Sądem I instancji, że powołany przepis art. 31 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł być podstawą do wydania przez Burmistrza Miasta O. zarządzenia o powołaniu Rady Seniorów. W tych warunkach podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut musiał zostać uznany za nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 203 pkt 1 ww. ustawy.