II SA/Ke 1029/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 5 października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE II SA/Ke 1029/20 Uzasadnienie Decyzją z dnia 5 października 2020 r., znak: [...], Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania E. Ł. od decyzji Starosty z dnia 27 lipca 2020 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej O. S.A. pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową "K." i instalacją elektryczną, na działce nr 369/2, obręb K., gm. G. - na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ odwołanie złożyła osoba niebędąca stroną postępowania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Starosta nie przyznał E. Ł. przymiotu strony postępowania. W odwołaniu E. Ł. nie zgodził się z tym stanowiskiem i zarzucił, że organ ponownie nie odniósł się do uwag wniesionych w odwołaniu od poprzedniej decyzji Starosty dotyczących niezgodności przedmiotowej decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. "K." oraz naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Podniósł, że decyzję wydał urzędnik podlegający wyłączeniu, oraz że Starosta nie jest organem właściwym w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że dla terenu, na którym znajduje się działka nr 369/2 obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "K.", przyjęty uchwałą Rady Gminy G. z dnia 18 lutego 2015 r., Nr [...]. Od strony południowej działki inwestycyjnej znajduje się działka nr 393, na której urządzona jest droga, z której istnieje zjazd na działkę nr 369/2. Od strony zachodniej graniczy ona z działką nr 368/1, niezabudowaną, stanowiącą własność E. Ł. Od strony wschodniej znajdują się działki nr 370/1 (niezabudowana) i 370/2 (zabudowana w części południowej). Przedmiotową inwestycje stanowi wieża stalowa kratowa o wysokości 40 m, posadowiona na płycie żelbetowej, służąca do zawieszenia anteny radioliniowej i trzech anten sektorowych. Na podstawie projektu budowlanego i załączonej do niego "Kwalifikacji bezpieczeństwa" obszary ponadnormatywnego oddziaływania pole elektromagnetycznego, określonego na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku – emitowanego przez każdą z anten sektorowych, występują wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności, w odległości nie większej niż 19,4 m od środka elektrycznego anteny i na wysokości nie mniejszej niż 34,6 m ponad poziomem terenu. Obszary te znajdują się nad działką nr 369/2 i nad działkami nr 370/1 i 370/2. Obszar oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej, ustalony stosownie do treści art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb"), w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia, obejmuje więc działki nr 369/2 (inwestycyjną), 370/1 i 370/2, ponieważ nad tymi działkami stwierdzono ponadnormatywne oddziaływania pola elektromagnetycznego. Zdaniem organu, właścicielom innych działek, w tym graniczących z inwestycyjną, a więc także E. Ł., nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb. Z tego względu, odwołanie wniesione przez osobę niebędącą stroną nie może być rozpatrywane, a postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do tut. Sądu E. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że organ odwoławczy nie podjął czynności sprawdzających w związku z jego zarzutami podniesionymi w odwołaniu, niewłaściwie ocenił stan faktyczny oraz dopuścił się legalizacji błędów faktycznych i rzeczowych. Skarżący zwrócił uwagę na jeden z podstawowych parametrów wpływających na ograniczenie w zagospodarowaniu terenu jakim jest brak naturalnego oświetlenia i przesłanianie przez inne obiekty. Stwierdził, że kwestie przesłaniania reguluje § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("war.tech."). Zdaniem skarżącego projekt budowlany powinien uwzględniać analizę zacienienia terenów sąsiednich. Tymczasem projekt nie zawiera nawet informacji, w jakiej odległości od jego działki znajduje się projektowana wieża. Akcentując swoje kwalifikacje jako architekta i związane z tym uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń, samodzielnie uzupełnił rysunek projektu zagospodarowania terenu. W kontekście § 13 ww. rozporządzenia skarżący ustalił, że projektowana wieża ma wysokość 40,48 m, zatem odległość przesłaniania wieży wynosi 35 m, jak dla obiektów powyżej 35 m. Projektowana budowla ma promień R 1950 (mm), co daje średnicę 3,9 m, a zatem szerokość przesłaniająca 3,9 m jest większa niż 3 m i niedopuszczalne jest zbliżenie do okna pomieszczenia przesłanianego w odległości poniżej 35 m, lecz nie mniejszej niż 10 m. Zdaniem skarżącego rzeczywista szerokość przesłaniania jest jeszcze większa niż 3,9 m, ponieważ elementami przesłaniającymi są anteny. Skarżący wskazał, że szerokość wieży przy poziomie oznaczonym "Góra Fundamentu" wynosi 4,4 m. Dzieląc tę wartość na pół względem osi wieży otrzymujemy 2,2 m jako szerokość budowli od osi. Uwzględniając więc, że oś wieży znajduje się w odległości 8 m od granicy wschodniej otrzymujemy 10,2 m jako najdalsze wysunięcie budynku na zachód od granicy wschodniej. Przy szerokości działki nr 369/2 wynoszącej 40,81 m, odległość wieży od okna dopuszczalnego budynku mieszkalnego na działce nr 368/1 wynosi 34,61 m, tj. mniej niż 35 m. Budowla wieży spowoduje więc, że okno w takim budynku będzie zacieniane. Na tej podstawie skarżący stwierdził, że jest stroną niniejszego postępowania. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok NSA w sprawie II OSK 3105/12. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że przedmiotowa wieża jest konstrukcją ażurową, co upoważnia do zastosowania w sprawie § 13 ust. 3 war.tech. W przypadku konstrukcji ażurowej nie sposób więc mówić o szerokości przesłaniania większej niż 3 m. Organ uznał za dyskusyjne odnoszenie projektowanej zabudowy do przyszłej, ewentualnej zabudowy działki sąsiedniej. W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2021 r. skarżący wskazał, że § 13 ust. 3 war. tech. w kontekście przesłaniania, podobnie jak pozostałe przepisy prawa budowlanego, nie kategoryzuje obiektów budowlanych ze względu na ich konstrukcję i nie wyróżnia w żaden sposób obiektów ażurowych. Analiza zacieniania, która uwzględnia nieskodyfikowany argument ażurowości jest nieprawidłowa i nie powinna być przesłanką decyzji podejmowanej przez organ. W tym przypadku zastosowanie powinien mieć § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b war.tech. określający odległość przesłaniania przedmiotowej wieży na 35 m. W ocenie skarżącego Starosta nigdy zagadnienia przesłaniania nie analizował. Prawdopodobnie także organ odwoławczy nie wykonał takiej analizy, co wynika treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżący stwierdził, że prawo zabudowy jego działki wynika z obowiązującego planu miejscowego "K.". Uczestnik O. S.A. w piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2021 r. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że na działkach nr 368/1 i 366 stanowiących własność skarżącego nie istnieje żadna zabudowa, wobec czego nie stosuje się § 13 war.tech., co potwierdza wyrok NSA w sprawie II OSK 2183/15, a także, paradoksalnie, przywołany przez skarżącego wyrok w sprawie II OSK 3105/12. Zdaniem uczestnika, przy konstrukcji ażurowej nie występują ściany, a kątowniki. W ciągu dnia nie ma żadnego momentu, w którym wszystkie kątowniki konstrukcji rzucałyby cień jednocześnie. Nie występuje więc szerokość przesłaniania większa niż 3 m. Odnosząc się do braku wskazania w projekcie budowlanym odległości od działek skarżącego uczestnik wyjaśnił, że określenie obiektu w terenie oznaczono do granic działki nr 370/2, tj. bliższej. Oznaczanie na mapie odległości większych mija się z celem ze względu na błąd mapy, wydruku. W projekcie oznaczona jest odległość w kierunku działki skarżącego do drogi wewnętrznej 21,4 m, a więc więcej niż 10 m (zgodnie z § 13 ust. 3 war.tech.). Na rozprawie w dniu 19 października 2021 r. skarżący oświadczył, że jego działka jest w całości działką budowlaną o szerokości 70 m i nie ma pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Istota sporu w niniejszej sprawie prowadza się do rozstrzygnięcia, czy z uwagi na możliwość zacienienia nieruchomości skarżącego przez przedmiotową wieżę telekomunikacyjną przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę tej wieży. W tego rodzaju postępowaniu krąg stron wyznacza się na podstawie art. 28 ust. 2 Pb. Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 Pb pod pojęciem obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wyznaczenie obszaru o którym mowa w powołanym wyżej przepisie, następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Pb nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie w sposób jednoznaczny przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz może wynikać z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie zakresu oddziaływania na prawo do zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Stroną tego postępowania mogą być zatem nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Niezbędne jest jednak wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, mogącego wykluczać bądź ograniczać zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., sygn. II OSK 403/21). Na tle wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb za utrwalone już uznać należy stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym ustalenie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 236/17, z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2619/14). W świetle powyższego obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest zatem wystarczające wykazanie, że projektowany obiekt jako konstrukcja ażurowa nie doprowadzi do przesłaniania o szerokości większej niż 3 m, czyli zgodnie z § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Ów element potencjalności w ustalaniu statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę decyduje o tym, że ograniczenie, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, dotyczy również przyszłej zabudowy, a nie tylko zabudowy istniejącej. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) tych działek powinni być stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (por. wyroki NSA: z dnia 28 marca 2007 r. sygn. II OSK 208/06; z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2759/14). W konsekwencji, o ile występuje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zupełnie innym zagadnieniem jest zaś to, czy zarzuty wysuwane przez ten podmiot w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego są zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów. W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest różne, czasami krańcowo odmienne, stanowisko w kwestii obowiązku analizy nasłonecznienia i przesłaniania obiektów mogących potencjalnie powstać w przyszłości na sąsiednich działkach budowlanych. Wyrażany jest pogląd o braku potrzeby uwzględniania wymogów wynikających z tzw. linijki słońca (analizy przesłaniania i nasłoneczniania; por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 2183/15). Wskazuje się na obowiązek sporządzenia i uwzględnienia tzw. linijki słońca względem działki niezabudowanej, jednakże tylko wówczas gdy inwestycja dotyczy obiektu przesłaniającego o wysokości powyżej 35 m (por. wyrok NSA z 24 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1772/13). Konstruuje się obowiązek przygotowania linijki słońca także w przypadku budynków niższych niż 35 m (por. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1629/15). Łączy się obowiązek sporządzania i uwzględnienia tzw. linijki słońca, gdy względem niezbudowanej działki budowlanej sąsiadującej z planowaną inwestycją poziom sprecyzowania zamierzeń w przedmiocie ich zagospodarowania jest zaawansowany (daleko posunięty; por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2816/12). Nakazuje się wreszcie zawsze badać linijkę słońca, jeżeli sąsiednia działka jest działką budowlaną (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2004 r. sygn. IV SA/Wa 3042/02). Sąd w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że jakkolwiek z przepisów prawa wprost nie można wywieść bezwzględnego obowiązku analizy tych warunków technicznych projektowanej zabudowy, to jednak ze względu na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb należy stosować zasadę proporcjonalności i niewyczerpywania przez jedną inwestycję możliwości zabudowy na działkach sąsiednich. W związku z tym zlokalizowanie obiektu budowlanego na działce inwestycyjnej powinno nastąpić przy wyważeniu interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Tych ostatnich w kontekście możliwej i dopuszczalnej prawnie lokalizacji przyszłej zabudowy na sąsiedniej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w swoich decyzjach w ogóle nie zajęły się kwestią ewentualnego przesłaniania nieruchomości skarżącego. Organ odwoławczy ograniczył się do sprawdzenia, jakie działki znajdują się w obszarze, na którym stwierdzono ponadnormatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego. Brak jest natomiast jakichkolwiek ustaleń, co do innych czynników wpływających na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Stwierdzenie braku legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołania skutkuje pozbawieniem go możliwości czynnego udziału w postępowaniu, składania wyjaśnień i wniosków. Powinno więc być szczególnie wnikliwie uzasadnione, z uwzględnieniem wszelkich czynników mogących potencjalnie wpływać na jego sytuację prawną. Organ odwoławczy dopiero w odpowiedzi na skargę odniósł się do kwestii przesłaniania działki skarżącego. W tym miejscu należy podkreślić, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 Ppsa i nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Jej celem jest ustosunkowanie się zarzutów skargi i przedstawienie stanowiska organu, zgodnie z art. 54 § 2 Ppsa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, s. 194). Treści zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. I OSK 2557/12). W świetle powyższego, badając interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której ma powstać wieża telekomunikacyjna nie sposób ograniczyć się tylko do ustalenia obszaru, na którym stwierdzono ponadnormatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego. Tak właśnie postąpił organ odwoławczy, czym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa i co najmniej przedwcześnie przyjął, że skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni stanowisko tut. Sądu co do legitymacji procesowej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ustali, czy wskutek realizacji przedmiotowej wieży telekomunikacyjnej, uwzględniając również anteny, dojdzie do przesłaniania nieruchomości skarżącego, a jeśli tak, ustali czy owe przesłanianie wprowadzi ograniczenie w jej zagospodarowaniu. Pozytywna odpowiedź na to pytanie skutkować będzie koniecznością uznania skarżącego za stronę niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję.