II SAB/Wr 191/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o. o. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pracę typu A I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Dolnośląskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi L. Sp. z o. o. z siedzibą we W. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia typu A na pracę dla D. K. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca w dniu 23.12.2020 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia typu A na pracę dla cudzoziemca. W dniu 15.04.2021 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie jej wniosku. Pismem z dnia 23.04.2021 r. organ administracji powołując się na 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 dalej k.p.a.) wezwał pełnomocnika strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Również pismami z dnia 23.04.2021 r. przekazał ponaglenie strony wg właściwości i poinformował ją o przekazaniu ponaglenia. Pismami datowanymi na dzień 07.05.2021 r. i 10.05.2021 r. strona skarżąca uzupełniła braki wniosku. W dniu 18.05.2021 r. organ administracji wydał zezwolenie zgodne z żądaniem wniosku. W dniu 23.04.2021 r. strona skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Tak stawiając zarzuty wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2. stwierdzenie że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 6.000 zł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.); 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy; 6. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu został opisany przebieg postępowania. Podkreślono datę wszczęcia postępowania w sprawie – 23.12.2020 r. i brak jego zakończenia do dnia wniesienia skargi. Wskazano, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku powoduje komplikacje w prowadzonej działalności uniemożliwiając jej planowanie. W tym czasie organ administracji nie podjął żadnych czynności w sprawie, co stanowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. Wobec złożenia ponaglenia skarga jest dopuszczalna. Wskazał, że suma pieniężna, o której mowa w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz naruszeniem prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Stanowi także sankcję dla organu administracji z wadliwe zorganizowanie postępowania. Uzasadniając żądanie zasądzenia sumy pieniężnej zaznaczył, że tylko ten środek jest w stanie skutecznie doprowadzić do zmiany podejścia w rozpoznawaniu wniosków cudzoziemców. Tak długie oczekiwanie na rozpoznanie wniosku doprowadziło do intensywnego stresu i frustracji. W odpowiedzi na skargę z dnia 31.05.2021 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Podniósł argumentację m.in. o ogromnej ilości wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw. Argumentował, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych. Zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, gdyż uwarunkowane jest czynnikami obiektywnymi. Wojewoda znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu wniosków cudzoziemców i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową. W ocenie organu wniosek o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona, bowiem organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony, jednakże nie ma ona rażącego charakteru. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnian11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa strony skarżącej nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznania określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie przekroczyło termin zastrzeżony nawet dla spraw o skomplikowanym charakterze, ta zaś do takich nie należała. Przy czym, co w sprawie niezwykle istotne organ administracji publicznej pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania sprawy podjął dopiero po wpływie ponaglenia złożonego przez stronę. Zatem badanie koncentracji podejmowanych działań wypada bardzo niekorzystnie, pierwsze czynności mające na celu zbadanie poprawnej formalności wniosku podejmowane są po upływie czasu zastrzeżonego dla rozpoznania sprawy o skomplikowanym charakterze i po ponagleniu strony. Zatem niewątpliwe organ administracji nie dochował ustawowych terminów a w czasie zastrzeżonym na rozpoznanie sprawy nie podjął żadnych czynności. Nie można zatem uznać, że nie doszło do przewlekłości. Odmienną ocenę mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej – zdaniem organu administracji publicznej - na takie fakty. W tym zakresie powołano się na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. W opinii Sądu nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez stronę skargi do sądu, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Oceniając opieszałość organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd wziął przy tym pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego oraz zapisy art. 15zzs ust. 10 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 02.03.2020 r.). Jednakże wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31.03.2020 r. do 23.05.2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Niewątpliwe w sprawie tej organ admiracji działał przewlekle, ale nie można w żadnym wypadku uznać, że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Do oceny tej okoliczności Sąd jest zobowiązany na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej jakkolwiek naruszało terminy naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy ale nieznacznie, co wyklucza przyjęcie w sprawie takiej kwalifikacji, tym bardziej, że w sprawie postępowanie już zakończono. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II sentencji wyroku. Jednocześnie wobec wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu administracji do wydania aktu kończącego postępowanie, co ma uzasadnienie w treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Przyjęta kwalifikacja wyklucza w opinii Sądu uwzględnienie wniosku o przyznaniu na rzecz strony sumy pieniężnej, gdyż ta zasadniczo wiąże się z rażącym naruszeniem prawa, co nakazywało oddalenie skargi w tym zakresie, a znajduje uzasadnienie w art. 151 w zw. art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej wartość wpisu jaki uiściła strona inicjując postępowanie sądowe w sprawie w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych.