II OSK 1384/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Ludwik Żukowski /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 190/06 w sprawie ze skargi E. T. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem I instancji) wyrokiem z dnia 1 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 190/06 oddalił skargę E. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na wykonaniu ścianki z drzwiami wejściowymi, zmieniającej układ funkcjonalny klatki schodowej na poziomie pierwszego piętra w budynku nr [...] przy ulicy [...] w G. oraz na wykonaniu podestu ze schodkami na ostatniej kondygnacji tej klatki schodowej, a ponadto nakładające na E. T. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, oceny technicznej zawierającej opis całego zakresu wykonanych samowolnie robót budowlanych wraz z opinią na temat poprawności ich wykonania oraz – w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości – wskazującej rozwiązania techniczne, jakie należy zastosować w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, gwarantującym możliwość bezpiecznego użytkowania. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego obydwu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa. W ocenie WSA poprawnie ustalono w sprawie, że roboty wykonane przez skarżącą, polegające na zabudowie ścianką poziomu pierwszego piętra budynku oraz wykonaniu podestu wraz ze schodkami na ostatniej kondygnacji wymagały pozwolenia na budowę. Odpowiadały bowiem wymogom przewidzianym dla przebudowy, o której mowa w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 i 7a. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U . z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W wyniku stwierdzonych przez organy w toku postępowania wyjaśniającego robót spowodowano zmianę parametrów użytkowych; zmodyfikowano układ funkcjonalny budynku. Roboty te nie odpowiadały swoim zakresem budowom lub robotom niewymagającym pozwolenia, o których mowa w art. 29-31 ustawy – Prawo budowlane. Skoro skarżąca wykonała roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę nie uzyskując decyzji w tym zakresie, zasadnie organy nadzoru budowlanego zastosowały art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nakazując w drodze postanowienia wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Organy były także uprawnione do nałożenia na stronę obowiązku przedstawienia oceny technicznej w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 50 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane). W motywach wyroku stwierdzono, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia przejawia pewne nieprawidłowości, gdyż wbrew twierdzeniom organu nie doszło w toku postępowania do ustalenia negatywnego wpływu samowolnych robót budowlanych na bezpieczeństwo pożarowe. Jednakże to uchybienie organu odwoławczego nie jest w żadnym razie wystarczającym powodem dla uwzględnienia skargi. Opisany wyrok WSA zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez należycie umocowanego pełnomocnika skarżącej, w rozumieniu art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .). Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 7 i 8 (powinno być: "art. 3 pkt 7 i 8"), art. 29 ust. 1 i art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Uzasadniając zarzuty kasacyjne, stwierdzono, że Sąd naruszył art. 3 pkt 7 i 8 ustawy – Prawo budowlane poprzez akceptację błędnego stanowiska orzekających organów, iż zakres prac wykonanych przez skarżącą pozwalał na traktowanie ich jako przebudowy, stanowiącej rodzaj robót budowlanych. Dokonane prace stolarskie i montażowe nie były robotami budowlanymi, w szczególności nie stanowiły przebudowy; nie wymagały pozwolenia na budowę i tym samym nie uprawniały organów do wstrzymywania robót oraz nakładania obowiązku przedstawienia oceny technicznej. Usytuowanie ścianki z drzwiami na pierwszym piętrze klatki schodowej służyć miało poprawie bezpieczeństwa na klatce schodowej; likwidowało też skutki niezamykania drzwi wejściowych do budynku przez sąsiadów, łagodziło przeciągi tworzące się w korytarzu i zwiększało wydajność ogrzewania budynku. Wykonując podest ze schodkami na ostatniej kondygnacji budynku skarżąca chciała wygospodarować miejsce na kwiaty ozdobne, co w jej mniemaniu powinno zwiększyć atrakcyjność estetyczną pomieszczenia. Żadna z tych ingerencji w budynek nie wywołała zmiany parametrów użytkowych lub technicznych budynku, wymaganych dla robót budowlanych stanowiących przebudowę. W wyniku prac dokonanych w budynku nie nastąpiła zmiana przeznaczenia budynku, ani żadnej z jego części. W dalszym ciągu jest to budynek mieszkalny, a klatka schodowa spełnia swoją funkcję komunikacyjną. Usytuowanie ścianki, drzwi, podestu oraz schodków nie spełnia wymogów stawianych przebudowie określonej w art. 3 pkt 7 – Prawa budowlanego. Do naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 – Prawa budowlanego doszło z tej przyczyny, że WSA zaakceptował zasadność wydanego przez organy postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, podczas gdy roboty te już dobiegły końca. W ocenie pełnomocnika skarżącej, do wstrzymania robót budowlanych może dojść tylko wówczas, gdy samowolnie podejmowane czynności, bez wymaganego pozwolenia na budowę, aktualnie trwają. Prace uznane przez organy nadzoru budowlanego za przebudowę prowadzoną bez pozwolenia na budowę zostały tymczasem zrealizowane. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 – Prawa budowlanego pełnomocnik skarżącego ograniczył się do stwierdzenia, że stosując ten przepis Sąd błędnie ustalił znaczenie terminów "roboty budowlane" oraz "przebudowa". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Uczestnicy postępowania: A. Sz. oraz T. Sz., również nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a ., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wskazany w petitum i powtórzony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis art. 29 ust. 1 – Prawa budowlanego nie spełnia tych wymogów. Regulacja ta, w pkt 1-27, zawiera obszerną listę obiektów, urządzeń i instalacji, na budowę których nie wymaga się pozwolenia. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 29 ust. 1 – Prawa budowlanego nie została zastosowana ani przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, ani też przez Sąd I instancji. Wynik rozpoznawanej przez Sąd sprawy nie zależał od tego, czy roboty budowlane odpowiadają przedmiotowi zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z powodu spełniania warunków określonych w art. 29 ust. 1 pkt 1-27 – Prawa budowlanego, ale od tego, czy roboty prowadzone przez skarżącą są przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7 i 7a. w zw. z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Pełnomocnik skarżącej nie wskazał ponadto, który spośród dwudziestu siedmiu punktów art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane został przez Sąd naruszony, natomiast argumentując ten zarzut nawiązał do treści art. 28 ust. 1 tej ustawy, ograniczając się do stwierdzenia, że nadano niewłaściwe znaczenie terminom "roboty budowlane" oraz "przebudowa". Taki sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnienia nie pozwala na dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny jego trafności, skoro wbrew wymogowi art. 176 p.p.s.a . nie wskazano w skardze kasacyjnej w sposób dostatecznie precyzyjny naruszonej przez Sąd I instancji jednostki redakcyjnej ustawy, a nadto nie wskazano sposobu naruszenia tego przepisu. W błędny sposób przywołano jako podstawę kasacyjną art. 3 pkt 8 – Prawa budowlanego. Również i ten przepis nie był w rozpoznawanej sprawie zastosowany przez Sąd;. zawiera on definicję remontu, stanowiącego jedną z postaci robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 tej ustawy. Przyczyną oddalenia skargi przez Sąd I instancji było natomiast ustalenie, że roboty budowlane czyniły zadość wymogom stawianym przebudowie, o której mowa w art. 3 pkt 7a. – Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 3 pkt 7 – Prawa budowlanego. Nie zasługuje na akceptację stanowisko pełnomocnika skarżącej, że do naruszenia tego przepisu doszło wskutek uznania przez Sąd, iż roboty polegające na zabudowie ścianką z drzwiami poziomu pierwszego piętra budynku oraz wykonaniu podestu wraz ze schodkami, stanowiły roboty budowlane. Stosownie do art. 3 pkt 7 – Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie tej jest mowa o robotach budowlanych rozumieć przez to należy także prace polegające na przebudowie. Przebudowa, zgodnie z art. 3 pkt 7a. – Prawa budowlanego, polega na wykonywaniu takich robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zakres dokonanych przez E. T. prac w budynku nr [...] przy ulicy [...] w G. pozostaje poza sporem. Skarżąca na klatce schodowej na poziomie pierwszego piętra usytuowała dodatkową ścianę wzdłuż schodów prowadzących na półpiętro; ścianę wykonano z drewna i wykończono boazerią montując w niej drzwi. W zamierzeniu skarżącej celem tej ścianki oraz drzwi było zniwelowanie skutków przeciągów w korytarzu, jakie tworzyły się wskutek niezamykania głównych drzwi wejściowych przez inne osoby oraz poprawa warunków grzewczych pomieszczeń. Ponadto skarżąca na ostatniej kondygnacji budynku (na trzecim piętrze) wykonała podest usytuowany nad półpiętrem. Podest wykonano z kształtowników stalowych zamocowanych do ściany konstrukcyjnej; wyposażono go w dodatkowe schody drewniane z obustronnymi poręczami (protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2005 r.; k. nr 3 akt administracyjnych pierwszej instancji). Funkcją podestu miało być wygospodarowanie miejsca na kwiaty ozdobne, co miało zwiększyć walory estetyczne pomieszczenia. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany parametrów użytkowych poprzez modyfikację układu funkcjonalnego budynku, w rozumieniu art. 3 pkt 7a. – Prawa budowlanego. Umieszczenie na klatce schodowej na poziomie pierwszego piętra dodatkowych drzwi i obudowanie ich nieprzewidzianą przez konstruktora budynku ścianką zmieniło dotychczasowy, zwykły sposób korzystania z budynku. Tym samym doszło do zmiany parametrów użytkowych powodujących konieczność pokonywania przez mieszkańców budynku dodatkowej przeszkody architektonicznej w postaci ściany dzielącej klatkę schodową. Zmianę parametrów użytkowych budynku wywołało także wykonanie podestu na kwiaty, którego dotychczasowe rozwiązania architektoniczne nie przewidywały. Doszło również do zmiany układu komunikacyjnego wewnątrz budynku; na pierwszym piętrze zainstalowano dodatkowe drzwi, natomiast na trzecim piętrze wykonano zupełnie nową część ciągu pieszego w postaci schodów z poręczami prowadzącymi do podestu. Wszystkie te argumenty wskazują, że wykonane przez skarżącą prace odpowiadały wymogom przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a. – Prawa budowlanego, a tym samym były robotami budowlanymi, o których mowa w art. 3 pkt 7 tej ustawy. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej przebudowa nie musi wiązać się ze zmianą funkcji całego budynku. Także utrzymanie dotychczasowej funkcji mieszkaniowej budynku po zmianie parametrów użytkowych pozwala stwierdzić, że doszło do robót budowlanych będących przebudową. Nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 50 ust. 1 – Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię. Nie może bowiem znaleźć aprobaty pogląd pełnomocnika skarżącej, że wydanie postanowienia wstrzymującego roboty budowlane dopuszczalne jest tylko w trakcie prowadzonych prac i że skoro w badanej sprawie roboty zostały już zakończone, nie było podstaw do ich wstrzymywania. Zgodzić należy się ze stanowiskiem zaprezentowanym w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...], że obowiązek zastosowania instytucji wstrzymania robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę ciąży na organie bez względu na stopień zaawansowania robót. Postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 – Prawa budowlanego powinno zostać wydane także wówczas, gdy na zastanym przez organ etapie nielegalnych robót osoba prowadząca roboty planowała je zakończyć. Skoro zakres prowadzonych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych nie jest możliwy to wówczas przyjąć należy iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione domniemywać, że roboty o takim, nieznanym im zakresie mogą być w każdym czasie kontynuowane, wznowione, a inwestycja dowolnie poszerzana lub uzupełniana. Z tych względów, wynikający z art. 50 ust. 1 pkt 1 – Prawa budowlanego obowiązek wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane ciąży na organie również wtedy, gdy w subiektywnym przekonaniu osoby prowadzącej takie roboty zostały one już zakończone. Z wyłożonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a ., wobec nieustalenia żadnego z przypadków określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a ., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.