IV SAB/Wr 148/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy I. stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji w K. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 9 listopada 2018r. ; II. stwierdza, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w K. w sprawie, o której mowa w pkt I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Powiatowego Policji w K. do załatwienia wniosku ; IV. oddala dalej idącą skargę. UZASADNIENIE Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem T. K.- byłego funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w K. - ( dalej: strona , skarżący) z dnia 9 listopada 2018 r. , adresowanym do Komendanta Powiatowego Policji w K. ( dalej: organ ) , w którym zwrócił się o uchylenie czynności materialno-technicznej, polegającej na naliczeniu i wypłacie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz o ponowne wyliczenie należnej kwoty ekwiwalentu i wypłatę różnicy pomiędzy kwotą należną i wypłaconą. W przedmiotowym wniosku strona wskazała , że ze służby czynnej w Policji została zwolniona z dniem 16 czerwca 2014 r., otrzymując ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wysokość należnego ekwiwalentu określał art. 115a ustawy o Policji, uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn.. akt K 7/15 za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Według strony , metoda obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest mniej korzystna niż metoda obliczania ekwiwalentu z zastosowaniem mnożnika 1/22 lub 1/21, jak w innych służbach mundurowych. Unormowanie w ustawie o Policji wymiaru urlopu wypoczynkowego w relacji do dni roboczych, a nie kalendarzowych powinno prowadzić do zastosowania mnożnika, wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Dlatego też ustalenie należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z zastosowaniem niekonstytucyjnej podstawy prawnej, według nieprawidłowego mnożnika 1/30, a nie 1/21, jest niedopuszczalne. Jednocześnie strona domagała się załatwienia sprawy decyzją administracyjną i wypłaty ekwiwalentu w prawidłowej wysokości wraz z odsetkami ustawowymi, liczonymi od daty wymagalności świadczenia. Pismem z dnia 21 listopada 2018 r. organ zawiadomił stronę o przekazaniu wniosku według właściwości do Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji we W.. Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 3 grudnia 2018 r. przesłał przedmiotowy wniosek do organu celem załatwienia zgodnie z właściwością. Organ pismem z dnia 5 grudnia 2018 r. poinformował stronę , że jedynie odmowa wypłacenia ekwiwalentu następuje w drodze decyzji , zaś wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy następuje w drodze czynności materialno – technicznej i nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej.. Jednocześnie zawiadomił ,że z uwagi na zakres żądania, wniosek został przekazany do Wydziału Finansów KWP we Wrocławiu i zostanie rozpatrzony po nowelizacji ustawy o Policji w tym zakresie. Strona pismem z dnia 11 grudnia 2018 r. złożyła ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji na niezałatwieniem jej wniosku z dnia 9 listopada 2018 r. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2018 r. nr 4532/2018 Komendant Wojewódzki Policji stwierdził brak bezczynności organu , informując jednocześnie stronę, że obecnie brak jest podstawy prawnej, określającej sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego, a tym samym ustalenia wyrównania ewentualnej kwoty ekwiwalentu. W sprawie został zachowany określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin załatwienia sprawy, ponieważ stronie w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania doręczono pisemną informację, dotyczącą dalszej realizacji wniosku. W dniu 14 stycznia 2019 strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłość organu w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia 9 listopada 2018 r. w sprawie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy . Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 marca 2019r. sygn. akt IV SAB/Wr 16/19 zobowiązał organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt I) , stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( pkt II ) i oddalił dalej idącą skargę ( pkt III). Kolejnym wyrokiem z dnia 22 marca 2019r. sygn. akt IV SAB/Wr 17/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na przewlekłość organu w całości . Decyzją z dnia 13 maja 2019 r. nr 1/2019 organ odmówił stronie przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r. nr 2794/2019 utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji z dnia 13 maja 2019 r. Wyrokiem z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 320/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę strony w całości na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia 28 czerwca 2019 r. nr 2794/2019. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020r. sygn. I OSK 22/20 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 320/19 , zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia 28 czerwca 2019 r. nr 2794/2019 i poprzedzającą ją decyzję organu z dnia 13 maja 2019 r. nr 1/2019 ( pkt I) oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania ( pkt II ). W motywach rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ,że obowiązkiem organu ponownie orzekającego w sprawie będzie uwzględnienie wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i ustaleniu ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień w wysokości uposażenia za jeden dzień roboczy skarżącego na podstawie art. 115 a ustawy o Policji i według zasad uregulowanych w przepisach technicznych regulujących sposób ustalania podstawy wymiaru ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Pismem z dnia 29 października 2020r. ( data wpływu do organu) Komenda Wojewódzka Policji we W. przesłała organowi akta administracyjne sprawy przesłane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po zakończeniu postępowania ze skargi strony na decyzje organów obu instancji w przedmiocie odmowy przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Powyższe akta wpłynęły do organu w dniu 4 listopada 2020r. Skarżący pismem z dnia 12 stycznia 2021 roku wniósł ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. , który postanowieniem z dnia 2 lutego nr 55/2021 uznał ,że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie do 19 lutego 2012r. W dniu 10 lutego 2021r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w przedmiocie naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Skarżący domagał się : 1/ zobowiązania organu do niezwłocznego załatwienia sprawy zgodnie z wiążącymi wyrokami Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, poprzez niezwłoczne obliczenie zgodnie z przywołanymi wyrokami podstawy tegoż ekwiwalentu i wyliczenie należnego stronie wyrównania, 2/ stwierdzenie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, 3/ przyznanie od organu kwoty pieniężnej w maksymalnej prawem przewidzianej wysokości, 4/ przyznanie od organu kwoty w zakresie uznania sadowego, za nakład pracy i wydatki, a w tym na pokrycie koniecznej dla tej sprawy konsultacji prawnej i użycia sprzętu, straty czasu strony w sporze o wykonalność i moc wiążącą powszechnie wyroku. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł zarzut nieuzasadnionego przekroczenia miesięcznego terminu instrukcyjnego dla załatwienia sprawy rozstrzygniętej merytorycznie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2020 roku sygn. akt I OSK 22/20. Przy czym termin instrukcyjny biegnie od daty zwrotu z sądu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego organowi administracji orzekającego w sprawie administracyjnej jako ostatni, zatem Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we W., a termin wg daty przekazania akt sprawy (28.10.2020 r.) wraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego już dawno upłynął. Zatem istnieje stan nieuzasadnionej przewlekłości w załatwieniu sprawy rozstrzygniętej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego ,wiążącym powszechnie z mocy art. 190 ust. 4 Konstytucji, oraz prawomocnym i wiążącym z mocy art. 153 i 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wywodził ,że sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przy czym, co należy podkreślić, do 1 lipca 2019 r. "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu ww. wyroku, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana tego okresu rozliczeniowego nastąpiła z dniem 1 lipca 2019 r. - Dz.U. z 2019 r., poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 1 lipca 2019 r. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości , podnosząc ,że jest ona oczywiście bezzasadna . Organ przyznał ,że pismem z dnia 12.01.2021 r skarżący złożył ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu za pośrednictwem organu w sprawie nie rozpatrzenia wniosku z dnia 09.09.2018 r. o ponowne i zgodne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i obowiązującymi normami prawa w zakresie przedmiotowych świadczeń, wyliczenie należnej mu kwoty świadczenia i przyznanie decyzją administracyjną różnicy kwoty należnej, a wypłaconej faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy o Policji w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2018 r. sygn. akt K7/15. W ustawowym terminie organ wraz z stanowiskiem w sprawie przekazał przedmiotowe ponaglenie właściwemu organowi. Komendant Wojewódzki Policji we W. postanowieniem z dnia 02.02.2021 r. nr 55/21 stwierdził stan bezczynności i zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w K. do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie do I9.02.202ir. Organ w dniu 18.02.2021 r. rozpoznając wniosek skarżącego wydał decyzję, od której skarżący złożył odwołanie w trybie administracyjnym do organu II Instancji. Według organu , nie pozostaje on w bezczynności, albowiem w dniu 18.02.2021 roku wydał decyzję nr 1/2021 , na mocy której odmówił naliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Tym samym organ rozpoznał merytorycznie wniosek skarżącego o ponowne przeliczenie wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W kontekście skargi podkreślono, że do czasu wydania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji postanowienia nr 55/21 organ pozostawał w błędnym, lecz usprawiedliwionym okolicznościami, przekonaniu, iż sprawa z wniosku skarżącego została zakończona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt sygn. IV SA/Wr 320/19, albowiem w zwróconych przez organ II instancji aktach nie przekazano informacji o skardze kasacyjnej skarżącego, jak również o wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.08.2021 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 22/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.)- kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. , w którym określa się je jako "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego , z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Wymaga bowiem podkreślenia ,że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie , ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca , a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu , o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia , co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu , co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że mamy w niej do czynienia bezczynnością organu . Z materiału aktowego analizowanej sprawy - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od daty wpływu ( zwrotu) tj. od 4 listopada 2020r. akt sprawy z ostatecznym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ przez ponad 3 miesiące nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Decyzja w sprawie została bowiem wydana przez organ w dniu 18 lutego 2021 r. , kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa , gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania strony. Przemawia za tym fakt, że organ w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem po wpłynięciu wniosku zareagował - w ustawowym dniowym terminie- pismem informacyjnym Wprawdzie było to działanie nieprawidłowe, to wskazywało ono jednak na to , że celem organu nie było zlekceważenie wniesionego do niego podania, lecz jego rozpoznanie. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można zatem uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Należy przypomnieć ,że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy , jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu , taka sytuacja szczególna -z przyczyn , o których była mowa wyżej – nie zaistniała w badanej sprawie. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd oddalił dalej idącą skargę w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku. Sąd stwierdził, że opisana wyżej postawa organu wobec strony postępowania administracyjnego nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej. Z materiału aktowego analizowanej sprawy wynika, że organ ponownie rozpoznał wniosek skarżącego z dnia 9 listopada 2018r. i w dniu 18 lutego 2021 r. wydał decyzję nr 1/2021 o odmowie naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop , co czyni zbędnym zobowiązanie organu do rozpatrzenia. przedmiotowego wniosku. Wskazać bowiem należy ,że z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie , w związku z czym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego stało się zbędne. Z tych względów orzeczono w pkt III wyroku .