II SA/Ke 485/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W.T. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia numeru porządkowego nieruchomości I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy P. na rzecz W.T. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE II SA/Ke 485/22 Uzasadnienie W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, W. T. zaskarżyła czynność materialno-techniczną Burmistrza Miasta i Gminy Pierzchnica w przedmiocie nadania numeru porządkowego – "S., ul. J. [...]", dla budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w miejscowości S., gmina Pierzchnica, stanowiącej jej własność. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego: 1. § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (dalej jako rozporządzenie) poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do nienadania numeru porządkowego w postaci liczby całkowitej dla budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...]; 2. § 6 ust. 2 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do nadania budynkowi mieszkalnemu numeru porządkowego uzupełnionego o wielką literę alfabetu łacińskiego, pomimo że istniała możliwość nadania numeru porządkowego w postaci liczby całkowitej; 3. § 6 ust. 12 rozporządzenia poprzez niepozostawienie wolnego numeru dla budynku mieszkalnego w trakcie budowy; oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie prawidłowej podstawy prawnej oraz niewskazanie faktów i dowodów, na jakich oparł się organ administracji publicznej wydając kwestionowane rozstrzygnięcie; 5. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy mających wpływ na kwestionowane rozstrzygnięcie. 6. art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków. 7. art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie o rozpoczęciu czynności w sprawie nadania ulicy nazwy oraz numerów porządkowych budynków, a także uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia. 8. naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., tj. zasadę równości obywateli wobec prawa poprzez odmienne i uznaniowe traktowanie obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej, 9. naruszenie § 6 ust. 11 pkt 3 rozporządzenia poprzez niezastosowanie, co doprowadziło do nadania parzystych numerów porządkowych budynkom mieszkalnym znajdującym się po lewych stronach ulic J. i P., a także do nadania nieparzystych numerów porządkowych budynkom mieszkalnym znajdującym się po prawych stronach ulic J., T. i P. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że czynność Burmistrza Miasta i Gminy Pierzchnica polegająca na ustaleniu numeru porządkowego - "S., ul. J. [...]", dla budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w S. - jest bezskuteczna oraz zasądzenie od Burmistrza Miasta i Gminy Pierzchnica na rzecz W. T. zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu autorka skargi podniosła, że Rada Miejska w Pierzchnicy w dniu 28 lutego 2022 r podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie nadania nazw ulicom w miejscowości S., zmienioną Uchwałą nr [...] z dnia 28 marca 2022 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie nadania nazw ulicom w miejscowości S.. Obydwie Uchwały weszły w życie 1 lipca 2022 r. Zawiadomienia Burmistrza Miasta i Gminy Pierzchnica o ustaleniu numerów porządkowych budynków położonych przy nowo nazwanych ulicach w miejscowości S. nie zostały doręczone wszystkim zainteresowanym właścicielom nieruchomości. W lipcu 2022 r. skarżąca przypadkowo dowiedziała się, że właściciele sąsiednich nieruchomości otrzymali zawiadomienia informujące o ustaleniu numerów porządkowych dla budynków znajdujących się przy ul. J . Skarżąca wskazała, że budynek mieszkalny na działce [...] w S. budowany jest na podstawie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy Pierzchnica z 3 września 2013 r. znak: R.l.6730.2013 (ze zmianami) oraz prawomocnej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wydanej przez Starostę Kieleckiego z 29 maja 2015 r. znak: B-l.6740.62.13.2015. W związku z nieotrzymaniem zawiadomienia o ustaleniu numeru porządkowego budynku stanowiącego własność skarżącej, 11 lipca 2022 r. drogą e-mailową przesłała do UMiG Pierzchnica wniosek o nadanie numeru porządkowego. Pomimo późniejszych rozmów telefonicznych z pracownikiem Urzędu Gminy oraz Burmistrzem Miasta i Gminy Pierzchnica nie udało jej się uzyskać satysfakcjonującego dla siebie stanowiska organu. W zawiadomieniu z 15 lipca 2022 r. znak: RA.6624.33.2022TŻ, doręczonym 20 lipca 2022 r., Burmistrz Miasta i Gminy Pierzchnica poinformował skarżącą o ustaleniu dla budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości oznaczonej jako działka ewid nr [...], położonej w miejscowości S., gmina Pierzchnica, numeru porządkowego - "S., ul. J. [...]". W. T. pismem z 25 lipca 2022 r. wezwała Burmistrza Miasta i Gminy Pierzchnica do usunięcia naruszenia prawa. Organ pismem z 2 sierpnia 2022 r. powiadomił skarżącą, że jej wezwanie nie zostało uwzględnione. W ocenie skarżącej, stanowisko organu nie zostało uzasadnione, co nie pozwala na poznanie motywów jakimi kierował się organ. Ponadto w okolicznościach sprawy istniała obiektywna możliwość nadania budynkowi położonemu na działce [...] numeru porządkowego wyrażonego parzystą liczbą całkowitą, zgodnie z § 6 ust. 1 i 12 rozporządzenia. Brak nadania tak określonego numeru porządkowego jest natomiast wynikiem bierności organu, która przejawiała się nie tylko w niezaznajomieniu z sytuacją prawną nieruchomości i położonej na niej budynków, jak i w braku pozostawienia wolnych numerów porządkowych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przed dniem wejścia w życie Uchwały nr [...] oraz [...] Rady Miejskiej w Pierzchnicy znajdujące się w miejscowości S. ulice nie miały nadanych nazw, wobec powyższego działania w przedmiocie nadania nazw ulicom miały charakter działań pierwotnych zmierzających do wprowadzenia ładu w zakresie numeracji porządkowej. Nadrzędnym celem podjętych działań było pierwotne ukształtowanie ładu przestrzennego poprzez wyodrębnienie nazw ulic oraz nadanie numerów porządkowych budynków zgodnie z zasadami wynikającymi § 6 rozporządzenia. Kwestionowana czynność materialno-techniczna doprowadziła do podważenia istoty i sensu podjętych działań. Kształtowanie nowego, nieistniejącego uprzednio, ładu przestrzennego wymagało podjęcia przez Burmistrza Miasta i Gminy Pierzchnica działań cechujących się należytą starannością. Nowy ład przestrzenny powinien odzwierciedlać sytuację nieruchomości oraz wzniesionych na nich budynków istniejącą, co najmniej, w dacie podjęcia uchwał przez Radę Miejską w Pierzchnicy. W tych okolicznościach, za nieuprawnione i niezasadne skarżąca uznała działania Burmistrza Miasta i Gminy Pierzchnica, które doprowadziły do utrwalenia nieprawidłowości istniejących już w trakcie procesu nadawania numerów porządkowych, gdyż celem rozwiązania prawnego ukształtowanego w § 6 ust. 2 rozporządzenia, umożliwiającego uzupełnienie numeru porządkowego wielką literą alfabetu łacińskiego, nie jest sanowanie naruszeń § 6 ust. 12 rozporządzenia, których dopuścił się organ, a polegających na niepozostawieniu wolnych numerów. Tym samym kwestionowana czynność materialno-techniczna tego organu jest czynnością uznaniową, arbitralną, niewprowadzającą uproszczenia i ładu i jako sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa powinna zostać uznana za bezskuteczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nadania nowego numeru porządkowego dokonuje się w trybie czynności materialno-technicznej, co wyklucza stosowanie w sprawie art. 107, art. 7, art. 9, art. 10 k.p.a., w związku z tym nie mogło dojść do ich naruszenia. Zgodnie z wyjaśnieniami organu, od 1 lipca 2022 r. tj. daty wejścia w życie uchwały o nadaniu nazw ulicom obowiązuje nowa numeracja porządkowa budynków przy ul. J . Skarżąca złożyła wniosek o nadanie numeru porządkowego 11 lipca 2022 r., kiedy istniała już numeracja porządkowa budynków, przy czym nie obejmowała ona budynku stanowiącego własność skarżącej oznaczonego nr ewid. działki [...]. Żądanie nadania numeru porządkowego: "S., ul. J. [...]" organ uznał za niemożliwe do spełnienia z tego względu, że takie oznaczenie posiada dom postawiony na działce o nr ewid. [...]. Zdaniem organu, w zaistniałej sytuacji znajduje zastosowanie § 6 ust. 9 rozporządzenia pozwalający na nadanie nr porządkowego nieruchomości skarżącej w postaci liczby całkowitej uzupełnionej o wielką literę alfabetu łacińskiego "A", gdyż tylko wówczas nastąpi to zgodnie z istniejącym ładem w zakresie numeracji porządkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd stwierdza bezskuteczność czynności, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (art. 146 § 1 p.p.s.a.). W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej, która jest czynnością o technicznym charakterze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 2 marca 2021 r., sygn. I OSK 3503/18, z 1 lutego 2008 r., sygn. I OSK 6/07, z 7 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 30/11, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w bazie orzeczeń na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Czynność ta zatem podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarga obejmuje czynność Burmistrza Miasta i Gminy Pierzchnica z 15 lipca 2022 r. podjętą na podstawie art. 47a i art. 47b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 2052), dalej P.g.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. 2021 r., poz. 1368), którą zawiadomiono W. T. o ustaleniu numeru porządkowego "S., ul. J. [...]", dla budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w miejscowości S., gmina Pierzchnica, stanowiącej jej własność. Skarga z 18 sierpnia 2022 r. została wniesiona w przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a. terminie tj. trzydziestu dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o zawiadomieniu Burmistrza Miasta i Gminy Pierzchnica, doręczonym jej 20 lipca 2022 r. Przechodząc do kwestii związanych z oceną legalności zaskarżonej czynności należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 47a ust. 1 pkt P.g.k., do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera m.in.: 1) nazwy miejscowości oraz dane określające położenie tych miejscowości; 2) nazwy ulic i placów oraz dane określające położenie tych ulic i placów; 5) dane adresowe określające: a) numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania (art. 47a ust. 4 P.g.k.). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają (art. 47a ust. 5 P.g.k.). Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 47b ust. 5 P.g.k. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wydał rozporządzenie z dnia 21 lipca 2021 r., które określa: 1) szczegółowy zakres informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, 2) organizację i tryb tworzenia, aktualizacji i udostępnienia baz danych ewidencji, 3) wzór wniosku o ustalenie numeru porządkowego. Według § 9 pkt 3 ww. regulacji, w przypadku nadania nazwy ulicy w drodze uchwały rady gminy, następuje aktualizacja danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany z urzędu, w trybie czynności materialno-technicznej. Nadanie numeru porządkowego związane z określoną ulicą nie nosi cech dowolności, lecz powinno uwzględniać zasady i reguły wynikające z § 6 rozporządzenia. W ocenie Sądu, Burmistrz Miasta i Gminy Pierzchnica wydając zawiadomienie o ustaleniu numeru porządkowego dla opisanego wyżej budynku znajdującego się na działce nr [...] w S., naruszył przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia z dnia 21 lipca 2021 r. Jak wynika z materiału dowodowego, czynność organu była związana z podjęciem przez Radę Miejską w Pierzchnicy uchwały nr [...] z dnia 28 lutego 2022 r. w sprawie nadania nazw ulicom w miejscowości S. i wejściem jej w życie z dniem 1 lipca 2022 r. Zgodnie z § 1 pkt 12 ww. uchwały działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako nr [...] nadano nazwę nowo utworzonej ulicy: ulica J . Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi. Mając na względzie treść § 9 ust. 3 rozporządzenia, obowiązkiem organu była aktualizacja danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, z urzędu, w trybie czynności materialno-technicznej. Nie ma znaczenia, że skarżąca sama złożyła 11 lipca 2022 r. wniosek o ustalenie numeru porządkowego budynku na działce [...], skoro jej wniosek był spowodowany działaniem, a właściwie brakiem działania Burmistrza Miasta i Gminy Pierzchnica w powyższym zakresie. Uzupełniając materiał dowodowy organ wskazał, że przed podjęciem uchwały nr [...] działka nr [...] nie miała nadanego numeru porządkowego, jak również numery porządkowe nieruchomości nie odpowiadały numeracji po ww. uchwale. W tej sytuacji zgodzić należy się ze skarżącą, że działania prowadzące do nadania nazw ulicom miały charakter działań pierwotnych zmierzających do wprowadzenia ładu w zakresie numeracji porządkowej, a ustalenie numeru porządkowego dla budynku skarżącej powinno nastąpić z zachowaniem zasad określonych w § 6 rozporządzenia, zgodnie z którymi: numery porządkowe przyjmują postać liczb całkowitych w przedziale od 1 do n (ust. 1); przy nadawaniu numerów porządkowych pozostawia się wolne numery pod prognozowaną zabudowę, uwzględniając ład przestrzenny w całej miejscowości lub ład w obrębie danej ulicy lub danego placu. Skarżąca wykazała, że na działce [...] znajduje się budynek w budowie realizowany na podstawie decyzji nr 947/2015 Starosty Kieleckiego z 29 maja 2015 r. znak: B-I.6740.62.13.2015 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości Sądu, że kształtowanie ładu przestrzennego w związku z wyodrębnieniem ulicy J. wymagało od organu albo nadania numeru porządkowego w postaci liczby całkowitej, albo pozostawienia wolnego numeru pod prognozowaną zabudowę. Wprawdzie przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza nadanie numeru porządkowego uzupełnionego o wielką literę alfabetu łacińskiego bądź dwie litery tego alfabetu, jednakże tylko w przypadku braku możliwości nadania numeru porządkowego w postaci wyłącznie liczby całkowitej, a taka sytuacja nie miała miejsca. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, że w niniejszej sprawie nadanie numeru [...] było jedynym prawidłowym rozwiązaniem nienaruszającym ładu przestrzennego w obrębie danej ulicy, na co pozwala znajdujący zastosowanie § 6 ust. 9 rozporządzenia, stosownie do którego, w przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej. Pod pojęciem użytego w tym przepisie sformułowania "zaburzenie dotychczasowego ładu" nie można bowiem rozumieć ładu ukształtowanego wadliwie, na skutek wadliwego wykonania uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy, tj. tak jak w przypadku nadania nazwy ulicy J . Natomiast Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. które wprost nie znajdują zastosowania do czynności organu o charakterze materialno-technicznym, do których należy ustalenie numeru porządkowego nieruchomości. Sąd nie znalazł również podstaw do objęcia kontrolą zarzutów dotyczących prawidłowości nadania numerów porządkowych budynkom mieszkalnym znajdującym się po lewych stronach ulic J. i P., a także do nadania nieparzystych numerów porządkowych budynkom mieszkalnym znajdującym się po prawych stronach ulic J., T. i P., opisanych w pkt 9 petitum skargi. W powyższym zakresie skarżąca nie ma interesu prawnego, który musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 11.04.2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07, Lex nr 470930; A.Matan [w] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B.Dolnickiego, Wolters Kluwer, 2016). Od omawianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny. Sprowadza się on do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. W analizowanej sprawie interes prawny skarżącej wynika z prawa własności budynku, dla którego organ ustalił numer porządkowy, natomiast nie ma interesu prawnego do skarżenia sposobu ustalania numerów porządkowych dla innych budynków położonych przy tej samej ulicy, przy której znajduje się jej budynek, czy też budynków w sąsiedztwie pobliskich ulic. Brak uwzględnienia powyższych zarzutów nie ma jednak wpływu na zasadność wniesionej skargi. Z analizy zawiadomienia i nadesłanych na wezwanie Sądu – dokumentów pozostających w związku z podjęciem uchwały Rady Miejskiej w Pierzchnicy z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...] - nie wynika, że dla budynku na działce stanowiącej własność skarżącej ustalono kolejny numer porządkowy, natomiast wynika, że numer porządkowy został ustalony z naruszeniem zasad określonych w § 6 ust. 1, ust. 2, ust. 9 i ust. 12 rozporządzenia, mających wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę do stwierdzenia, że czynność Burmistrza Miasta i Gminy Pierzchnica z 15 lipca 2022 r. jest bezskuteczna. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 200 p.p.s.a. Zasądzając koszty postępowania sądowego Sąd uwzględnił nakład pracy pełnomocnika skarżącej tj. obszerność wywodów zawartych w skardze oraz dołączony do niej materiał dowodowy m.in. w postaci wydruków map z zaznaczeniem numerów porządkowych budynków w obrębie ulic: J., T. i P.