I SA/Bd 520/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu C. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala sprzeciw UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Prezydent M. B. określił wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2020 r. przez C. N. i B. "Ż. " Sp. z o.o., będącej organem prowadzącym dla S. P. A. Z. "Ż." w B., S. P. O. M. "Ż." w B., na łączną kwotę [...]zł z czego: [...] zł dotyczy S. P. A. Z. "Ż." w B., [...] zł dotyczy S. P. O. M. "Ż." w B. z tytułu nierozliczonej frekwencji za miesiąc grudzień 2020 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia) oraz zobowiązał C. N. i B. "Ż." Sp. z o.o. do zwrotu należności głównej określonej w pkt 1 do budżetu M. B. w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] marca 2021 r. do dnia zapłaty włącznie (pkt 2 rozstrzygnięcia). Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie m.in. art. 107 § 1 i 6 oraz § 3, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 211 ust. 1-3, art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305), dalej: "u.f.p." w zw. z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm.), dalej: "u.f.z.o.". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Inne uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że dotacje oświatowe dla szkół niepublicznych mają charakter roczny, tj. przyznawane są na rok budżetowy. W sytuacji zatem, gdy organ zakwestionował sposób wyliczenia przez beneficjenta wysokości dotacji do zwrotu za 2020 r., powinien wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dotacji za cały ten okres, zwłaszcza, że w korespondencji z organem, Skarżąca wielokrotnie podnosiła, że kwestionuje wysokość wypłaconej dotacji za okres III-VIII 2020 r. w przypadku S. P. O. M. "Ż." w B. oraz za okres VII-VIII 2020 r. dla S. P. A. Z. "Ż." w B.. Kolegium podniosło, że wprawdzie organ prawidłowo w zawiadomieniu z dnia [...] kwietnia 2021 r. poinformował Stronę o zakresie postępowania, niemniej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ograniczyło się ono do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z tytułu nierozliczonej frekwencji za miesiąc grudzień 2020 r. Organ pierwszej instancji stwierdził, że powyższe rozbieżności były już przedmiotem skarg C. N. i B. "Ż." Sp. z o.o. na czynności Prezydenta M. B. w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji za sporne miesiące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił wszystkie skargi z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Kolegium wskazało, że prawomocne orzeczenie sądu o odrzuceniu skargi, nie oznacza, że sprawa została już prawomocnie osądzona między stronami. Orzeczenie takie oznacza jedynie, że sąd nie rozpoznawał sprawy z powodu niedopuszczalności skargi. Nic nie stoi więc na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu przez organ pierwszej instancji sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. za rok 2020. SKO przytoczyło treść przepisów art. 252 ust. 1, 3 i 5 u.f.p. i stwierdziło, że rację ma Skarżąca, iż organ pierwszej instancji naruszył zasady administracyjnego postępowania dowodowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do tych zasad, organ powinien wnikliwie ustalić czy zachodzą okoliczności uzasadniające zwrot dotacji, a to zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowaną w art. 77 § 1 k.p.a. Tylko zupełny materiał dowodowy daje podstawę do oceny merytorycznej sprawy. To na organie ciąży obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dopiero po spełnieniu tego standardu, rozpatrzenie całego materiału dowodowego w kontekście wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Czynności procesowe przeprowadzane przez organ powinny zmierzać do wykazania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów, że udzielona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien dokonać na podstawie art. 252 ust. 1 u.f.p., który przewiduje obowiązek zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem albo pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie czyni zadość przepisom art. 107 § 3 k.p.a. Organ ograniczył się bowiem do zakreślenia niniejszej sprawy oraz przytoczenia brzmienia art. 252 ust. 1 u.f.p. Z uwagi na stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że przedwczesna jest ocena w kwestii ustalenia prawa do dotacji w roku 2020 na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Organ odwoławczy wskazał jednakże, że rozwiązania zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji N. z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U.2020.493 z dnia 2020.03.20 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", nie przekreślają zapisu art. 34 ust. 2 u.f.z.o., zgodnie z którym dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz art. 31 ust. 1 u.f.z.o., są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe. Ponadto w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji trafnie wywodzi, że z rozwiązań szczególnych, o których mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia MEN wynika, że prawodawca nie wyłączył całkowicie stosowania art. 26 ust. 2 u.f.z.o. (tak jak ma to miejsce w przypadku art. 34 ust. 3 u.f.z.o.), lecz jedynie w zakresie dotyczącym uzależnienia dotacji od uczestnictwa ucznia w zajęciach w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Ponadto, z brzmienia § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że "dotacja, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., przysługuje na każdego ucznia". Oznacza to, że dotacja przysługuje "na ucznia" zgodnie z literalnym brzmieniem art. 26 ust. 2 oraz art. 34 ust. 2 u.f.z.o. Z kolei "uczniem" jest osoba, którą przyjęto do szkoły lub placówki, figuruje ona w księdze uczniów i nie zapadła wobec niej ostateczna i wykonalna decyzja o skreśleniu z listy uczniów. Ponadto organ stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy Spółka samodzielnie, we własnym zakresie ustaliła (bez przeprowadzania kontroli ze strony gminy), że doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. W takiej sytuacji przyjąć należy, że winna ona była niezwłocznie zwrócić tę dotację (bez oczekiwania na decyzję), nie później niż 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności uzasadniających zwrot. Dopiero po upływie tego terminu rozpoczyna się naliczanie odsetek od kwoty podlegającej zwrotowi z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. Jednocześnie Skarżąca dokonała zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wynikającej z rozliczenia za 2020 r. w dniu [...] stycznia 2021 r. i [...] marca 2021 r. wraz z odsetkami. W dniu [...] lutego 2021 r. C. N. i B. "Ż." Sp. z o.o. złożyła kolejne rozliczenia dotacji rocznej zawierające kwoty dotacji do zwrotu, tożsame z kwotami wynikającymi z rozliczenia dokonanego przez pracowników organu. W ocenie Kolegium, rację ma organ pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości nastąpiło w dniu [...] lutego 2021 r. Zatem zwrotu dotacji należało dokonać do dnia [...] marca 2021 r. W przypadku braku zwrotu, naliczanie odsetek należałoby rozpocząć od dnia [...] marca 2021 r. zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. Organ zauważył, że z orzecznictwa sądowo-administracyjnego nie wynika, aby do ustalenia faktu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości konieczne było wydanie decyzji administracyjnej przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego (decyzja taka ma charakter deklaratoryjny). Kluczowe jest faktyczne powzięcie wiedzy przez beneficjenta dotacji (szkołę) odnośnie wystąpienia ww. okoliczności, co może mieć miejsce np. w dacie zapoznania się z protokołem kontroli. Reasumując, zdaniem Kolegium, Prezydent M. B. dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Od powyższej decyzji Strona wniosła sprzeciw do tut. Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania, a jednocześnie organ przedwcześnie merytorycznie rozpoznał sprawę przyjmując za zasadne stanowisko organu I instancji, że: ustalenie prawa do dotacji musi nastąpić od ustalenia czy dana osoba w ogóle jest uczniem, w sytuacji gdy taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji N. z dnia [...] marca 2020 r. oraz z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego; w przedmiotowej sprawie naliczanie odsetek należałoby rozpocząć od dnia [...] marca 2021r., w sytuacji gdy odsetki winny być naliczane od dnia następującego po upływie 15 dni od stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, co powinno być równoznaczne z terminem 15 dni od daty doręczenia decyzji, bowiem to postępowanie administracyjne prowadzone przez organ i wydanie decyzji w zakresie zwrotu dotacji oświatowej stanowi stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. W związku z powyższymi zarzutami Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Zgodnie z 64a ustawy z [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze. zm., dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Jak stanowi art. 64e p.p.s.a., sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu są pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. uchylająca decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2020 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Strony skarżącej, organ odwoławczy naruszył przepisy prawa poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli jest to tzw. decyzja kasacyjna, tj. uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od takiej decyzji organu odwoławczego podlega oddaleniu, gdy decyzja ta jest zgodna z prawem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, aczkolwiek tut. Sąd za zbędną i wykraczającą poza art. 138 § 2 k.p.a. uznaje część argumentacji organu zaprezentowaną w uzasadnieniu, co niżej szczegółowo wyjaśni. Zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji częściowo jest wadliwe, jednak nie ma to wpływu na wynik sprawy, bowiem samo zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu – art. 138 § 2 k.p.a. Na podstawie podanego art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (art. 64a § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Zatem kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest, czy istniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, przesłanki takie istniały, stąd organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji naruszył bowiem przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym kontekście podać należy, że decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Prezydent M. B. określił: wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2020 przez C. N. i B. "Ż." Sp. z o.o., zobowiązał Centrum do zwrotu należności głównej określonej w pkt 1 do budżetu M. B. w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] marca 2021 r. do dnia zapłaty włącznie (pkt 2 rozstrzygnięcia). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się m.in. na art. 26 ust. 2, ust. 5 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 6 pkt 2 oraz art. 60 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. Podał też, że na podstawie art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W przypadku, gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w art. 252 ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5). Wydanie ww. decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2021 r. zostało poprzedzone zawiadomieniem Spółki z dnia [...] kwietnia 2021 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi do budżetu M. B. w części pobranej w nadmiernej wysokości w 2020 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że postępowaniem – wg zawiadomienia – objęto cały 2020 r. i orzeczono także za ten rok, co wynika z decyzji Prezydenta. P. z tego samego dnia ([...] kwietnia 2021 r.) zawiadomiono o zakończeniu zbierania materiału dowodowego. Wszczęcie i zakończenie postępowania nastąpiło zatem jednocześnie (w tym samym dniu), przy braku włączenia do akt materiału dowodowego np. z czynności poprzedzających wszczęcie postepowania administracyjnego. Nie wiadomo nawet jaki materiał dowody – od strony formalnej – był podstawą wydania decyzji, skoro nie włączono go do akt kontrolowanej sprawy poprzez wydanie stosownego postanowienia w tym zakresie. Zasadnie też organ odwoławczy zauważa, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że ograniczyło się ono do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z tytułu nierozliczonej frekwencji za miesiąc grudzień 2020 r., gdy zakres postępowania i decyzja obejmowała 2020 r. Zdaniem Sądu, już z powyższych względów na akceptację zasługuje stanowisko Kolegium, że organ pierwszej instancji naruszył zasady administracyjnego postępowania dowodowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kolegium przytaczając m.in. art. 252 u.f.p., zasadnie wskazało, że organ powinien wnikliwie ustalić czy zachodzą okoliczności uzasadniające zwrot dotacji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., zasadą zupełności postępowania dowodowego z art. 77 § 1 k.p.a. Uprawnione jest stwierdzenie, że tylko zupełny materiał dowodowy daje podstawę do oceny merytorycznej sprawy. To na organie ciąży obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dopiero po spełnieniu tego standardu rozpatrzenie całego materiału dowodowego w kontekście wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Czynności procesowe przeprowadzane przez organ, powinny zmierzać do wykazania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów, że udzielona dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien dokonać na podstawie art. 252 ust. 1 u.f.p., który przewiduje obowiązek zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem albo pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zgodzić się należy w pełni z Kolegium, że wystąpienie z żądaniem zwrotu dotacji musi być poprzedzone wykazaniem, że została ona pobrana w nadmiernej wysokości. Następnie Kolegium zawarło zalecenia skierowane pod adresem organu pierwszej instancji wskazując, że postępowanie może być poprzedzone kontrolą, z której sporządza się protokół. Ponadto w ramach postępowania wyjaśniającego, organ winien włączyć do sprawy materiał zgromadzony przed wszczęciem postępowania, który w jego ocenie stanowi dowody źródłowe istotne dla merytorycznego jej rozpoznania. W razie potrzeby organ powinien zgromadzony materiał dowodowy uzupełnić w niezbędnym zakresie przeprowadzając stosowne dowody. Sąd wskazuje, że katalog środków dowodowych jest szeroki i do organu pierwszej instancji należy ich wybór. Przy czym stronie należy zapewnić czynny udział w postępowaniu, tak aby mogła złożyć wnioski dowodowe, zapoznać się z materiałem dowodowym i wypowiedzieć się w sprawie. W pełni na aprobatę zasługuje ocena Kolegium, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, jakie dowody stanowiły podstawę żądania zwrotu dotacji. Trafne są też rozważania dotyczące uzasadnienia decyzji, ze wskazaniem, że uzasadnienie organu pierwszej instancji powinno odpowiadać standardom z art. 107 § 3 k.p.a. Słusznie zatem wskazano, że organ powinien przedstawić fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a ponadto wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Podzielić należy stanowisko Kolegium, że decyzja organu pierwszej instancji nie czyni zadość przepisom art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem tut. Sądu, ww. wadliwość w przeprowadzeniu postępowania, zebraniu materiału dowodowego oraz brak jego stosownej oceny w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, uprawniały organ odwoławczy do uchylenia decyzji Prezydenta w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wskazano na s. 5 zaskarżonej decyzji (akapit drugi od góry), z uwagi właśnie na stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, przedwczesna jest ocena organu odwoławczego w kwestii ustalenia prawa do dotacji w roku 2020 na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Z tą częścią konkluzji tut. Sąd się zgadza i ocenia ją jako uprawnioną. Po czym jednak w tym samym akapicie (a nawet zdaniu) stwierdzono, że "niemniej wobec powołania się organu pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na właściwe przepisy w tym względzie, tut. Kolegium na marginesie jedynie wyjaśnia (...)." W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy nakreślił częściowo kierunek zastosowania prawa materialnego do kwestii zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, jak i naliczenia odsetek (daty). Właśnie ta część uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie może być zaaprobowana przez Sąd, bowiem wykracza poza zakres wynikający z art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji błędnego w części uzasadnienia zaskarżonej decyzji (przy prawidłowym rozstrzygnięciu sprawy) doszło na etapie skargi do sporu także o przyszły kierunek zastosowania przepisów prawa materialnego. Te zagadnienia nie podlegają obecnie ocenie, bowiem byłoby to przedwczesne np. co do kwestii czy dana osoba jest uczniem, czy nie i jakie to ma znaczenie dla sprawy, kwestia uczestnictwa w zajęciach obowiązkowych, od kiedy należy naliczać odsetki w tej konkretnej sprawie. Stanowisko to, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może być dla organu pierwszej instancji wiążące. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji pominie tę część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która odnosi się do kierunku zastosowania prawa materialnego (tj. od akapitu trzeciego na s. 5, s. 6 i zakończenie od góry na s. 7 zaskarżonej decyzji). Zatem organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie, w tym włączy postanowieniem do akt sprawy materiał, który np. zgromadził w ramach innych postępowań lub czynności. W zależności od potrzeb dla prawidłowego dokonania ustaleń może także przeprowadzić kontrolę. Kierując się zasadami ogólnymi postępowania, na podstawie całokształtu zgromadzonych przez siebie dowodów, samodzielnie ustali czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Przy czym stronie zapewni czynny udział w postępowaniu. Podkreślić należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ skutkowałoby to naruszeniem prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy obu instancji. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a, stanowiłoby zatem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy - art. 15 k.p.a. W przedmiotowej bowiem sprawie nie chodzi tylko o uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, ale o przeprowadzenie całościowo postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że wiążąca wypowiedź co do zastosowania, bądź nie, określonej normy prawa materialnego może mieć miejsce tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Jeżeli więc, w wyniku istotnych uchybień w postępowaniu dowodowym, stan faktyczny sprawy nie jest znany (nie został prawidłowo wyjaśniony), to nie jest możliwe wyrażenie jakiegokolwiek miarodajnego stanowisko co do zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA sygn. akt II FSK 470/13 z dnia [...] marca 2015 r. oraz sygn. akt II FSK 2021/13 z dnia [...] września 2015 r.). Wobec tego, organ pierwszej instancji ponownie rozstrzygając sprawę samodzielnie dokonana zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania i ustaleniu stanu faktycznego. Organ ten obowiązany jest zatem pominąć wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do zastosowania prawa materialnego wyrażone w zaskarżonej decyzji, a dotyczące tej konkretnej sprawy. Po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i ewentualnym ponownym wniesienia od niej odwołania, organ odwoławczy dopiero wówczas będzie mógł się wypowiedzieć co do zastosowania prawa materialnego w tej sprawie, jeżeli stan faktyczny będzie dostatecznie ustalony. W ten sposób zapewnione też zostanie stronie prawo do obrony w dwóch instancjach. Na etapie postepowania odwoławczego będzie mogła ona przedstawić swoją argumentację. W tym stanie sprawy uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było prawidłowe. Wskazać należy, że rozpoznanie sprawy wymagało zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Prawidłowe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15). Podsumowując uznać należy, że wskazane w zaskarżonej decyzji rozważania o kierunku zastosowania prawa materialnego, nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, przez co nie mogą być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie każde bowiem naruszenie prawa w zakresie argumentacji organu odwoławczego w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., skutkuje uwzględnieniem sprzeciwu, lecz takie, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, że SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, to zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, jako odpowiadające prawu, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia. Tut. Sąd zauważa, że w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2021 r. Spółka wprawdzie wniosła o uchylenie decyzji pierwszej instancji i umorzenie postępowania, jednakże zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania poprzez: "a) brak jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie, w tym nie wydanie postanowienia dowodowego w zakresie dopuszczenia dowodu, a wobec tego brak wiedzy strony co zostało uznane za dowód w sprawie a co nie; b) niepodjęcie wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy po wszczęciu postępowania w dniu [...] kwietnia 2021 r., gdyż czynności organu w toku postępowania administracyjnego ograniczyły się jedynie do skierowania do strony zawiadomienia o jego wszczęciu, a następnie zawiadomieniu tego samego dnia o zakończeniu postępowania i zbierania materiału dowodowego oraz do wydania decyzji z pominięciem postępowania wyjaśniającego, co świadczy o pozornym wykonaniu przez organ obowiązku określonego w art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego oraz pozornym udzieleniu możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów w trybie art. 10 § 1 k.p.a, co (...) w konsekwencji stanowi naruszenie prawa strony do czynnego udziału na każdym etapie postępowania" Treść ww. zarzutów podniesionych w odwołaniu wręcz potwierdza stanowisko Spółki co do braku w ogóle przeprowadzenia postępowania w sprawie. Następnie także zostało zasadnie dostrzeżone przez Kolegium w zaskarżonej decyzji (brak postępowania dowodowego) i tak też ocenione obecnie przez Sąd. Jeżeli postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone, jak sama stwierdziła Spółka, to sprzeczne jest z tym żądanie zawarte w sprzeciwie, że wystarczające byłoby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie można uzupełniać materiału dowodowego, skoro w ogóle postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone. Dotyczy to także sytuacji, w której organ wprawdzie dysponuje dowodami, jednak ich nie włącza do akt sprawy. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko strony, że organ odwoławczy nie może narzucać organowi pierwszej instancji treści przyszłego rozstrzygnięcia, wskazywać kierunek zastosowania prawa materialnego, co wyżej już szczegółowo omówiono. W konsekwencji zakres wymaganych do przeprowadzenia czynności procesowych w rozpatrywanej sprawie oraz związana z tym potrzeba zebrania dopiero materiału dowodowego, który w oparciu o zasadę dwuinstancyjności postępowania powinien być rozpoznany oraz oceniony przez organy obydwu instancji, zdaniem Sądu, uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na postawie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres koniecznych do przeprowadzenia czynności procesowych przekraczał postępowanie uzupełniające na podstawie art. 136 k.p.a. Wskazać bowiem trzeba, że podany tu przepis dotyczy sytuacji, gdy zachodzi jedynie potrzeba przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w ograniczonym zakresie, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z podanych względów zaskarżoną decyzję ocenić należało jako zgodną z przepisami prawa. W związku z powyższym, Sąd oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.