I OSK 690/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1334/10 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1334/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. A. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję poprzedzającą i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2009 r., skargi J. A. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. o przyznanie renty specjalnej wydał wyrok, którym zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wskazanego wniosku w terminie 30 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (sygn. akt II SAB/Wa 148/09). W uzasadnieniu wyroku Sąd podał m.in., że wniosek z dnia [...] stycznia 2009 r., pomimo powołania się przez skarżącego na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1167/08, wyraźnie wskazuje, iż jest to kolejny wniosek o przyznanie renty specjalnej (...). Co więcej, w skardze z dnia 30 marca 2009 r. na postanowienie z dnia 11 lutego 2009 r. skarżący również zarzucił Prezesowi Rady Ministrów nierozpoznanie nowego wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. o rentę specjalną, co w połączeniu z treścią pozostałych pism skarżącego przemawia za uznaniem pisma z dnia [...] stycznia 2009 r. za kolejny, nowy wniosek. Sąd zaznaczył, że brak jest ustawowego ograniczenia ilości wnoszonych wniosków o przyznanie renty specjalnej, stąd przyjąć trzeba, że każdy wniosek musi być rozpatrzony w formie prawem przewidzianej. Natomiast konieczność rozpatrzenia przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wyklucza prawa strony do wniesienia ponownego wniosku o przyznanie renty specjalnej. Prezes Rady Ministrów w dniu [...] marca 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem J. A. z dnia [...] stycznia 2009 r. o przyznanie na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) renty specjalnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia marca 2008 r. odmówił przyznania J. A. renty specjalnej i decyzja ta stała się ostateczna. Organ podał, że w rozpoznawanym wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. wnioskodawca nie wskazał ani nie udokumentował nowych, istotnych okoliczności sprawy, istniejących w dniu wydania powyżej określonej decyzji, a nieznanych organowi. Jednocześnie wnioskodawca nie wskazał i nie udokumentował żadnych pozostałych okoliczności mogących uzasadnić potraktowanie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. jako nowego wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość pomiędzy sprawą zakończoną decyzją ostateczną a sprawą rozpatrywaną. Obie sprawy dotyczą bowiem tego samego podmiotu oraz przedmiotu i oparte są na tej samej podstawie prawnej i podstawie faktycznej oraz tożsamych argumentach strony. Stąd też, zdaniem organu, w niniejszej sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania, które zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. powinno ulec umorzeniu. Prezes Rady Ministrów, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w dniu [...] maja 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że decyzje ostateczne mogą być weryfikowane tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. i skarżący został pouczony o możliwości wznowienia postępowania na podstawie art. 145 K.p.a. Skarżący nie wniósł o wznowienie postępowania oraz nie wykazał, że ostateczna decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2008 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą powodującą konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego. Organ podkreślił, iż decyzja ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a. jest objęta szczególną ochroną prawną. J. A. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2010 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu Sąd podał, że organ administracji publicznej może wydać decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania, która kończy sprawę w danej instancji, w dwóch przypadkach: gdy z jakiejkolwiek przyczyny postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.), oraz jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia w przepisach K.p.a. wydanie przez organ decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strona jest zainteresowana wydaniem decyzji merytorycznej, tj. w rozpoznawanej sprawie przyznaniem bądź odmową przyznania świadczenia. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone i zakończone decyzją merytoryczną. Wbrew twierdzeniom organu w sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której organ w sposób oczywisty, niebudzący żadnych wątpliwości, mógłby stwierdzić brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Wa 148/09 organ zobowiązany był do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. i wydania decyzji merytorycznej, tego obowiązku organ nie dopełnił. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2010 r. wniósł Prezes Rady Ministrów, zaskarżając w całości ww. wyrok, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 §1 K.p.a. ze względu na bezprzedmiotowość wniosku, 2) naruszenie art. 133 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy istotnych, ujawnionych w aktach sprawy okoliczności, mających istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, i w konsekwencji pominięcie ich w uzasadnieniu ww. wyroku, a odnoszących się do faktu tożsamości sprawy zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. i sprawy wszczętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r., tj. faktu, że skarżący w ww. wniosku nie wskazał ani nie udokumentował nowych, istotnych okoliczności sprawy, nieznanych organowi w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 2008 r., a uzasadniających rozpoznanie wniosku jako nowego, wymagającego wydania decyzji merytorycznej w sprawie, 3) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną interpretację art. 153 P.p.s.a. i wskazanie w uzasadnieniu ww. wyroku, że na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 148/09, organ był zobowiązany do rozpoznania i wydania decyzji merytorycznej w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r., 4) naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez sformułowanie niewłaściwej oceny prawnej sprawy i wskazań, co do dalszego postępowania, nakazujących wydanie decyzji merytorycznej. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja z dnia [...] marca 2008 r. jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a. i jako taka ma walor rzeczy osądzonej, zatem, wbrew stanowisku wyrażonemu przez WSA w zaskarżonym wyroku, w niniejszej sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania. Wydanie przez organ ponownej decyzji, w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania, powodującą wadliwość wydanej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Kolejna decyzja odmawiająca bądź przyznająca rentę, oparta na tych samych okolicznościach faktycznych sprawy, byłaby obarczona wadą prawną, powodującą konieczność wycofania jej z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącego Sąd, wbrew dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a., nie wyjaśnił jasno, jakie okoliczności brał pod uwagę wydając wyrok, w szczególności nie rozważył treści złożonych w sprawie wniosków, gdyby bowiem to uczynił uznałby decyzję o umorzeniu postępowania za prawidłową. Organ wskazał, że złożony przez skarżącego wniosek z dnia [...] stycznia 2009 r., chociaż przy użyciu innych sformułowań, to jednak wskazuje okoliczności wymieniane już w poprzednich wnioskach, a we wniosku tym skarżący nie wskazał ani nie udokumentował żadnych nowych, istotnych okoliczności sprawy, nieznanych Prezesowi Rady Ministrów w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 2008 r., należało więc uznać, że przedstawione we wszystkich wnioskach okoliczności były merytorycznie tożsame co do istoty. W przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość pomiędzy sprawą zakończoną decyzją ostateczną i sprawą rozpatrywaną. Zdaniem organu, w przedmiocie skutków wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 148/09, Sąd I instancji dokonał wadliwej ich interpretacji i tym samym naruszył przepis art. 141 §4 oraz art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu do ww. orzeczenia WSA w Warszawie wskazał, że wbrew wątpliwościom organu, wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r. jest to kolejny wniosek o przyznanie renty specjalnej i nakazał jego rozpatrzenie, zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, jako nową sprawę. W żaden sposób nie przesądził jednak o okolicznościach wpływających na konieczność wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie zostało wykazane, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył w sposób, o którym mowa art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołane w tej skardze przepisy omawianej ustawy. Nie stwierdzono też, by w sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach wynikających ze skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Podstawowe znaczenie w sprawie niniejszej ma fakt, że wniosek J. A. z dnia [...] stycznia 2009 r. dotyczący przyznania renty w drodze wyjątku rozpatrywany był po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r. ze skargi J. A. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów (sygn. akt II SAB/Wa 148/09). Wyrokiem tym Prezes Rady Ministrów zobowiązany został do rozpatrzenia tego wniosku w wyznaczonym terminie. Wyrok ten nie został przez strony zaskarżony i uprawomocnił się. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W powyższym wyroku Sąd, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. podkreślił, że jest to nowy, kolejny wniosek skarżącego o przyznanie renty specjalnej i stwierdził, że organ zobowiązany jest do podjęcia działań zmierzających do jego rozpatrzenia. Podkreślił przy tym, że brak jest ustawowego ograniczenia ilości wnoszonych wniosków o przyznanie renty specjalnej i każdy wniosek musi być rozpatrzony w formie prawem przewidzianej. Powyższe stawierdzenia, w powiązaniu z podniesioną przez Sąd okolicznością, iż J. A. zarzucając Prezesowi Rady Ministrów bezczynność w przedmiocie tego wniosku wyjaśnił również, że jest to nowy wniosek i powołuje nowe okoliczności, choć odwołuje się do załączników z wcześniej złożonego wniosku, uzasadniały stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę J. A. na decyzję z dnia [...] maja 2010 r. prawidłowo uznał, że wyrokiem tego Sądu z dnia 7 grudnia 2009 r. Prezes Rady Ministrów zobowiązany został do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r. Skoro organ tego nie wykonał, co jest w sprawie bezsporne i uznając, że zachodzi tożsamość między sprawą dotyczącą tego samego przedmiotu zaskarżoną decyzją ostateczną a sprawą rozpatrywaną umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., to słusznie uchylone zostały kwestionowane w skardze decyzje. Prawidłowość powyższej oceny dokonanej przez Sąd I instancji nie została w skardze kasacyjnej skutecznie podważona. Za chybioną uznać należało argumentację uzasadniającą tezę o konieczności umorzenia postępowania z wniosku J. A. z dnia [...] stycznia 2009 r. jako bezprzedmiotowego wobec wydania przez Prezesa Rady Ministrów decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2008 r. odmawiającej skarżącemu przyznania renty specjalnej z uwagi na wystąpienie w sprawie takich elementów jak te same podmioty, ten sam przedmiot i taki sam interes prawny strony, wskazujący na tożsamość sprawy. Zdaniem organu wydanie w takim przypadku decyzji merytorycznej powodowałby, że nowa decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Przedstawiając powyższe stanowisko organ pominął akcentowaną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r. okoliczność, że wniosek z dnia [...] stycznia 2009 r. jest nowym wnioskiem, w którym skarżący powołuje nowe okoliczności, wymagającym rozpatrzenia w formie prawem przewidzianej. Wyrok ten zapadł już po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2008 r., także wniosek skarżącego pochodził z daty późniejszej niż ta decyzja. Jeżeli organ nie godził się z dokonaną w wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r. oceną prawną mógł ją podważyć zaskarżając ten wyrok skargą kasacyjną. Obecnie, gdy wyrok ze skargi na bezczynność jest prawomocny, a rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny skarga kasacyjna dotyczy kwestii związanych z jego wykonaniem ocena prawidłowości tego wyroku nie jest dopuszczalna. Stoi temu na przeszkodzie unormowanie zawarte w art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zauważyć ponadto trzeba, że przyjęta przez organ a priori tożsamość obu spraw dotyczących przyznania J. A. renty specjalnej, wykluczająca w istocie możliwość merytorycznego rozpatrzenia jakiegokolwiek nowego wniosku w tego rodzaju sprawie, narusza ocenę prawną i wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., który wiązał organ z mocy art. 153 P.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.