II OSK 1264/18

SENTENCJA Dnia 26 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2440/18 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2440/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Skarżący wniósł o zmianę, na podstawie art. 154 K.p.a., decyzji [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] – wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wnioskodawca podał, że nie uiścił opłaty legalizacyjnej, w związku z czym orzeczono rozbiórkę budynku. Wystąpił jednak o rozłożenie jej na raty, co okazało się niemożliwe z uwagi na brak podstawy dla takiego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] WINB odmówił uchylenia własnej ww. decyzji o nakazie rozbiórki. Organ I instancji wskazał na istotę postępowania prowadzonego w trybie art. 154 K.p.a., które nie ma zastosowania do tzw. decyzji związanych, a za taką decyzję należy uznać decyzję o nakazie rozbiórki wydawaną na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 154 K.p.a. wniosku skarżącego o uchylenie decyzji ze względu na interes strony (inwestora) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i stanowiskiem doktryny decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, którą można uchylić lub zmienić w trybie art. 154, ani też w trybie art. 155 K.p.a. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję WINB o odmowie uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że art. 154 K.p.a. nie może prowadzić do zmiany bądź uchylenia decyzji związanej, do której zalicza się decyzja o nakazie rozbiórki. W niniejszej sprawie decyzja o nakazie rozbiórki została wydana w związku z nieuiszczeniem przez skarżącego opłaty legalizacyjnej (nałożona postanowieniem PINB [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...]). Taka zaś okoliczność obligowała organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, który podnoś, że jego słuszny interes przemawia za takim rozstrzygnięciem GINB wyjaśnił, że musi to być interes nie pozostający w sprzeczności z prawem zatem taki, który nie sankcjonuje stan niezgodnego z prawem. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 154 K.p.a. poprzez błędną interpretację i uznanie, że decyzja o nakazie rozbiórki jest decyzją na postawie, której strona nabyła prawo, nadto pominięcie przez organ okoliczności złożenia wniosku o rozłożenie opłat legalizacyjnych na raty na podstawie art. 49c Prawa budowlanego. Skarżący, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1995 r. o sygn. akt SA/Po 2119/94, argumentował, że nie jest wyłączona możliwość uchylenia bądź zmiany na podstawie art. 154 K.p.a. decyzji nakazującej całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego. W postępowaniu legalizacyjnym spełnił wszystkie wymogi poza uiszczeniem opłaty legalizacyjnej. Wniósł o rozłożenie jej na raty, co wówczas nie było możliwe. Dopiero zmiana ustawy Prawo budowlane dokonana ustawą z dnia 28 czerwca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) stworzyło taką możliwość. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2440/16, oddalając skargę, wskazał, że art. 154 K.p.a. zawiera dwie przesłanki, które muszą wystąpić łączenie aby możliwe było wzruszenie decyzji. Po pierwsze, musi to być decyzja, która nie tworzy prawa nabytego dla żadnej ze stron postępowania. Po drugie, za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego bądź wzgląd na słuszny interes strony. Jednak decyzja o nakazie rozbiórki nie spełnia pierwszej ww. przesłanki, ponieważ jako decyzja nakładająca obowiązek (nakaz rozbiórki) jest decyzją, na mocy której jej adresat nabywa prawo do wykonania tylko obowiązku. Ponadto Sąd wskazał, że zmiana decyzji w trybie art. 154 K.p.a. stanowi sytuację wyjątkową, gdyż narusza wyrażoną w art. 16 K.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się także konsekwentnie, że na podstawie art. 154 K.p.a. nie mogą być uchylone lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydawaniu których przepisy prawa nie pozwalają organowi administracji na swobodne uznanie (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2008 r., II OSK 195/08). Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie art. 154 K.p.a. i niewadliwie ocenił, iż brak jest podstaw do uchylenia ww. decyzji [...] WINB o nakazie rozbiórki. Nie może budzić wątpliwości, że decyzja o nakazie rozbiórki jest decyzją związaną, bowiem w sytuacji nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego związany jest dyspozycją art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Przesądza to o braku możliwości zastosowania art. 154 K.p.a. do uchylenia tej decyzji. Sąd jednocześnie wskazał, że decyzja ta ukształtowała określony stosunek prawny. Uchylenie nakazu rozbiórki oznaczałoby działanie wbrew obowiązującym przepisom prawa zaś ewentualna zmiana tej decyzji otwierałaby nowe postępowanie administracyjne, czego dyspozycja art. 154 K.p.a. nie przewiduje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i wydanie wyroku reformatoryjnego uchylającego zaskarżoną decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję WINB z dnia [...] czerwca 2016 r. w całości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 K.p.a. przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę budynku mieszkalnego nie może zostać uchylona w trybie art. 154 K.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niepełną kontrolę sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym wyrokiem, skutkującą pominięciem faktu składania przez skarżącego wniosku o rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty, który został załatwiony odmownie w konsekwencji prowadząc do wydania decyzji o nakazie rozbiórki; - art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie uzupełniających dowodów zgodnie z wnioskiem złożonym w skardze do WSA z dnia 29 września 2016 r., tj. z treści akt PINB [...] sygn. akt [...] oraz Wojewody [...] sygn. akt [...] na okoliczność składanych przez skarżącego wniosków o rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty, sposobu ich rozstrzygnięcia, długości wyznaczonego terminu do wniesienia opłaty legalizacyjnej. Zgodnie zarządzeniem dnia 19 października 2020 r. na podstawieart.15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Wbrew sformułowanemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia prawa materialnego za prawidłowe w okolicznościach tej sprawy należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że art. 48 Prawa budowlanego sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 154 K.p.a. Na tę ocenę nie ma wpływu wskazywana przez skarżącego okoliczność zmiany w 2015 r. przepisów Prawa budowlanego w zakresie możliwości rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty. W tej sprawie opłata legalizacyjna została ustalona w postanowieniem PINB z [...] czerwca 2011 r., zaś ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki została wydana [...] sierpnia 2014 r. Ponadto przed wydaniem ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki skarżący uzyskał decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku z 18 czerwca 2012 r. o rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty z uwagi na brak możliwości odpowiedniego zastosowania art. 67a Ordynacji podatkowej (na którą skarżący powoływał się w niniejszej sprawie). Na uwagę zasługuje, że w przepisach intertemporalnych dotyczących wskazanej wyżej nowelizacji z 2015 r. ustawodawca nie zawarł reguły, która umożliwiałaby w oparciu o nowe przepisy uchylenie decyzji rozbiórkowej i ponowne prowadzenie zakończonych już postępowań o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. Skarżący powołał się też na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. wydane w związku z ponownym wnioskiem skarżącego z 21 marca 2016 r. (ponowionym przy piśmie z 11 kwietnia 2016 r.) o rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty. Postanowieniem tym Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania, wskazując, że przeszkodę do przeprowadzenia postępowania stanowi pozostająca w obrocie prawnym decyzja o nakazie rozbiórki, co oznacza, że skarżący nie jest już zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Choć Wojewoda w postanowieniu tym zawarł wskazanie, że "w przypadku uchylenia przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego i ustaleniu opłaty legalizacyjnej strona może zwrócić się z wnioskiem o rozłożenie spłaty na raty opłaty legalizacyjnej", jednak nie przesądził w oparciu o jakie przesłanki może to nastąpić, jak i to czy w odniesieniu do orzeczonego w niniejszej sprawie nakazu rozbiórki może mieć w ogóle zastosowanie art. 154 K.p.a. W konsekwencji przywołana przez stronę skarżącą argumentacja, w tym oparta na treści ww. postanowienia Wojewody [...], nie daje podstawy do uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 154 K.p.a. Nie chodzi zatem o subiektywne przekonanie strony, że możliwa jest zmiana decyzji, czy też – rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty oraz że nakaz rozbiórki jest krzywdzący dla strony, lecz dające się określić okoliczności dotyczące strony, które pozwalają stwierdzić, że jej żądanie uchylenia (zmiany) decyzji jest słuszne i zasługuje na społeczną aprobatę. Powoływanie się przez stronę na jej słuszny interes nie może prowadzić do obchodzenia prawa polegającego na uchyleniu się od negatywnych skutków prawnych swoich działań lub zaniechań, w sytuacji gdy brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego; tym bardziej, że uwzględnieniu jej żądania sprzeciwia się interes społeczny, ponieważ samowola budowlana jako prawnie nieakceptowana nie może zostać niejako nagradzana, np. przez uchylenie nakazu rozbiórki tylko z uwagi na indywidualny interes strony, w sytuacji gdy nie podważono prawidłowości wydanego nakazu rozbiórki. Ponadto w tej sprawie należy wskazać, że strona skarżąca sama pozbawiła się możliwości dochodzenia (obrony) swoich praw, ponieważ nieskutecznie wniosła skargę na ww. ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1419/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę jako wniesioną po terminie. Postanowienie to stało się prawomocne. Ponadto skarżący nieskutecznie wnosił o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej, o czym wyżej była mowa; jak również należy zwrócić uwagę, że od ustalenia opłaty legalizacyjnej do wydania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki upłynęło ponad 3 lata, a w tym czasie skarżący nie wykazał aby podejmował działania bezpośrednio zmierzające do pozyskania środków finansowych celem uiszczenia opłaty legalizacyjnej; choć z przebiegu postępowania o nakaz rozbiórki (wcześniejszy nakaz rozbiórki uchylony z uwagi na wniosek z 18 czerwca 2012 r. o rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty) skarżący kasacyjnie mógł bez trudności wywnioskować, że brak uiszczenia tej opłaty wymaga od organu nadzoru budowlanego wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Także zarzuty wnoszone w trakcie postępowania egzekucyjnego okazały się nieskuteczne (patrz: wyroki NSA: z 8 stycznia 2019 r., II OSK 273/17; z 20 lutego 2019 r., II OSK 618/17). Z powyższego można wywieść, że podejmowane przez skarżącego działania miały na celu odłożenie w czasie prawidłowo wydanego nakazu rozbiórki, lecz nie stanowiły realnych działań, które w znaczeniu prawnym mogłyby stanowić podstawę do wzruszenia ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Dlatego w okolicznościach tej sprawy zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem – w niniejszej sprawie z treścią art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten zaś nie przewiduje żadnej dowolności; jeżeli strona nie uiszcza ustalonej opłaty legalizacyjnej, organ wydaje nakaz rozbiórki. Inne rozstrzygnięcie byłoby sprzeczne z przepisami prawa także w aktualnym stanie prawnym. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 154 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ przywołana w tym zakresie argumentacja nie daje uzasadnionych podstaw do stwierdzenia aby w tej sprawie zachodziły podstawy do uchylenia nakazu rozbiórki w trybie art. 154 K.p.a. W konsekwencji powyższego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sformułowane w związku z prowadzonymi postępowaniami o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. Strona skarżąca nie wykazała bowiem aby doszło w związku z tymi postępowaniami do skutecznego rozłożenia skarżącemu opłaty legalizacyjnej na raty, jak i aby w sprawie związanej z przedmiotowym nakazem rozbiórki organy administracyjne lub Sądy Administracyjne wypowiedziały wiążącą prawnie ocenę, która stanowiłaby podstawę do skutecznego ubiegania się przez skarżącego o uchylenie decyzji rozbiórkowej w trybie art. 154 K.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.