III SA/Po 654/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi Ł. T. i J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]- ([...] złotych [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Ł. T. i J. Z. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], którą 1) zezwolono Ł. T. i J. Z. na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. [...] – działki nr [...] na działkę nr [...] we W., przy zachowaniu wymienionych w rozstrzygnięciu decyzji warunków i poniesieniu opłaty za zajęcie pasa drogowego, wyliczonej na podstawie odrębnej decyzji oraz 2) odmówiono Ł. T. i J. Z. zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. [...] poprzez działki nr [...], [...], [...] we W., na podstawie art. 127 § 2, art. 129 § 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: Kpa), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to wydano przyjmując następujący stan faktyczny i prawny. Ł. T., A. T. oraz J. Z. [...] września 2013 r. zwróciły się do Burmistrza [...] o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej gminnej ul. [...]/ul[...] we W. do nieruchomości nr [...]. W wyniku kilkukrotnego rozpatrywania sprawy, Burmistrz [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r. zezwolił Ł. T. i J. Z. na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. [...] – działki nr [...] na działkę nr [...] we W. oraz odmówił im zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. [...] poprzez działki nr [...], [...], [...] we W.. SKO w [...] wskazało, że [...] listopada 2020 r. Ł. T. i J. Z. reprezentowane przez ad J. wniosły odwołanie od ww. decyzji Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2020 r. Wyjaśniono, że strona ma prawo powołać pełnomocnika, co wynika z art. 32 Kpa. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie pełnomocnikiem stron był r. K. i pełnomocnictwo to nie zostało formalnie odwołane. Organ I instancji nie został poinformowany o tym, że r. K. nie jest już pełnomocnikiem stron. W aktach brak takiego pisma. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że prawidłowo zaskarżoną decyzję organu I instancji wysłano ww. pełnomocnikowi stron – r. K. na adres jego kancelarii. Zgodnie bowiem z art. 40 § 2 Kpa jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. SKO zważyło, iż ww. korespondencja nie została odebrana i była dwukrotnie awizowana. Zatem uznaje się ją za skutecznie doręczoną z dniem [...] września 2020 r., zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 Kpa. W zaskarżonej decyzji zamieszczono prawidłowe pouczenie o możliwości złożenia w terminie 14 odwołania. W związku z powyższym zdaniem Kolegium 14-dniowy termin do wniesienia odwołania biegł stronom od dnia następnego po dacie doręczenia zastępczego tj. od [...] września 2020 r. Ostatni dzień terminu do dokonania tej czynności przypadał więc na [...] września 2020 r. ([...]). Odwołanie wniesiono [...] listopada 2020 r., a więc z uchybieniem terminu, prawie półtora miesiąca po upływie ustawowego terminu. Fakt, iż organ I instancji uzyskał, po wydaniu decyzji i jej wysłaniu na adres dotychczasowego pełnomocnika strony), informację, że dotychczasowy pełnomocnik stron nie pełni już swojej funkcji, nie zmienia charakteru pierwotnego doręczenia zaskarżonej decyzji ówczesnemu pełnomocnikowi, znanemu wówczas organowi I instancji. Dlatego odwołanie nowego pełnomocnika stron – ad J. z [...] listopada 2020 r. Kolegium uznało za wniesione z uchybieniem terminu. Ł. T. i J. Z. reprezentowane przez ad J., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie, zarzuciły naruszenie: - art. 134 w zw. z art. 40 § 1 w zw. z art. 8 § 1 Kpa poprzez błędne niedoręczenie stronom decyzji i uznanie za skuteczne doręczenie decyzji r. K., mimo, iż organ II instancji wiedział, że pełnomocnictwo zostało mu wypowiedziane z powodu utraty zaufania, a organ I instancji również o tym wiedział bądź przy zachowaniu należytej staranności powinien był się o tym dowiedzieć, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady zaufania obywateli do władzy publicznej oraz błędnego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, - art. 134 w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 Kpa poprzez błędne stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania w sytuacji, gdy organ I instancji poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz zaniechania należytego informowania skarżących w trakcie postępowania, tj. a) wzbudzenie u skarżących uzasadnionego przekonania, że skoro otrzymują każde pismo w sprawie, to otrzymają również decyzję administracyjną, co dałoby im szansę na złożenie odwołania w terminie wskazanym przez organ, b) niepodjęcie próby wyjaśnienia treści pisma skarżącej J. Z. z [...] grudnia 2019 r., w którym wskazała, że pisma są przesyłane niewłaściwym osobom, c) niepoinformowanie skarżących, niezwłocznie po uzyskaniu informacji od r. K., że zdaniem organu termin do złożenia odwołania biegnie od dnia doręczenia byłemu pełnomocnikowi. W skardze zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy organu I instancji celem wykazania, że skarżąca J. Z. wskazała organowi, że przesyła pisma nieprawidłowym podmiotom i w związku z tym, że skarżąca była przekonania, iż organ wie, że r. K. nie jest jej pełnomocnikiem, a nadto celem wykazania, że do skarżących wysyłane były wszystkie pisma, a decyzję wysłano wyłącznie byłemu pełnomocnikowi, w związku z czym strony pozostawały w uzasadnionym przekonaniu, że zostanie do nich przesłana również decyzja, a nadto celem wykazania, że organ I instancji przesyłając akta stwierdził, że odwołanie złożono w terminie. Wniesiono też o przeprowadzenie dowodu z akt tutejszego Sądu o sygn. III SA/Po 239/16 oraz akt Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OSK 1916/17 na okoliczność ustalenia, że skarżące informowały o wypowiedzeniu pełnomocnictwa z powodu utraty zaufania do pełnomocnika, a SKO w [...] o tym wiedziało. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenia od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W odpowiedzi SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: Ppsa) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z 134 Ppsa sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę w tak zakreślonej kognicji uznał, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w kontekście stwierdzonego przez organ odwoławczy uchybienia przez skarżące terminu do wniesienia odwołania, kluczowym zagadnieniem wymagającym rozważenia jest kwestia prawidłowości i terminu doręczenia stronom decyzji Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2020 r., od której skarżące wniosły odwołanie – uznane następnie przez SKO w [...] – za wniesione z uchybieniem terminu. Wyjaśnienia wymaga w pierwszej kolejności, iż zgodnie z art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art. 129 § 1 Kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 3 Kpa). Przepis art. 134 Kpa określa zaś, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że treść art. 134 Kpa, będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia. W świetle powyższej regulacji organ orzekając w oparciu o art. 134 Kpa obowiązany jest ustalić dwie okoliczności: datę doręczenia decyzji stronie oraz datę wniesienia przez nią odwołania (por. wyrok NSA z 15 października 2020 r., sygn. I GSK 599/18, dostępny w bazie orzeczeń: [...]). W ocenie Sądu Kolegium nieprawidłowo, z naruszeniem przepisów postępowania, uznało, iż r. K. posiadał umocowanie do reprezentowania skarżących w niniejszym postępowaniu administracyjnym na etapie wydania decyzji przez organ I instancji. W konsekwencji błędnie przyjęto, że od daty doręczenia mu decyzji organu I instancji (doręczenia zastępczego) stronom rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 32 Kpa strona może działać przez pełnomocnika. W związku z tym przepisy art. 33 § 2 i 3 Kpa ustanawiają wymogi, by pełnomocnictwo zostało udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu, a pełnomocnik dołączył do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, stosownie do przepisu art. 40 § 2 ab initio Kpa, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W przeciwnym razie, w myśl art. 40 § 1 Kpa, pisma doręcza się stronie, a gdy działa przez przedstawiciela ustawowego – temu przedstawicielowi. Z powyższych przepisów wynika zatem, że dopiero bezsprzeczne potwierdzenie na podstawie akt sprawy, że strona działa przez pełnomocnika, pozwala organowi administracji publicznej na doręczenie pisma pełnomocnikowi strony. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy SKO w [...] nie dokonało prawidłowych ustaleń w zakresie umocowania r. K. do reprezentowania obu stron - Ł. T. i J. Z. na etapie wydania i doręczenia decyzji Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2020 r. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie pełnomocnikiem stron był r. K., a pełnomocnictwo to nie zostało formalnie odwołane. Z uzasadnienia stanowiska organu II instancji nie wynika, by powyższą kwestię należycie zbadano. Tymczasem z akt sprawy wynika, że jedynym dokumentem świadczącym o umocowaniu r. K. do działania w niniejszej sprawie jest pełnomocnictwo udzielone mu [...] czerwca 2014 r. przez Ł. T. do zastępowania jej przed Burmistrzem [...] i przed SKO w [...] z jej odwołania od decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. [...] na działkę nr [...] we [...] ([...]. I-instancyjnych). Pełnomocnictwo to – jak wynika z jego treści – miało charakter szczególny, a więc do dokonywania określonych czynności w postępowaniu. Ograniczało bowiem zakres umocowania jedynie do postępowania odwoławczego od ww. decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2014 r. Ponadto zostało udzielone tylko przez Ł. T., nie zaś przez obie skarżące – Ł. T. i J. Z.. Z akt sprawy nie wynika zaś, by r. K. posiadał umocowanie do reprezentowania stron w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, po zwrocie akt przez tutejszy Sąd, po wyroku z [...] sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 543/19. W związku z tym stwierdzić należy, iż Kolegium błędnie przyjęło, że prawidłowym było doręczenie decyzji Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2020 r. r. K. jako pełnomocnikowi stron. Zdaniem Sądu doręczenie mu ww. decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 40 § 2 Kpa, a tym samym wobec stron było nieskuteczne. Organ odwoławczy powinien był uznać, że odpowiadające normie określonej w art. 40 § 1 Kpa, było doręczenie stronom, a nie r. K.. Przypomnieć przy tym należy, iż Burmistrz [...] po uzyskaniu od r. K. informacji, iż nie jest on pełnomocnikiem żadnej ze stron przedmiotowego postępowania (pismo z [...].09.2020r.) dnia [...] października 2020 r. doręczył stronom decyzję z [...] sierpnia 2020 r. Okoliczności sprawy wskazują więc, że organ I instancji trafnie przyjął, że strony nie były reprezentowane przez pełnomocnika i ww. decyzję należało im doręczyć, zgodnie z art. 40 § 1 Kpa. Wziąwszy pod uwagę, że zgodnie z art. 129 § 3 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji upływał skarżącym w dniu [...] listopada 2020 r. Skoro więc w tym właśnie dniu reprezentująca strony ad J. nadała odwołanie w placówce pocztowej, uznać należało, że zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Tak też przyjął Burmistrz [...] w piśmie z [...] listopada 2020r., przekazując odwołanie organowi II instancji (k. 97 cz. III akt adm. I instancji). W tym stanie sprawy Sąd uznał, że Kolegium wydając zaskarżone postanowienie dopuściło się naruszenia art. 134 w zw. z art. 40 § 1 i 2, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do wniosków zawartych w skardze o przeprowadzenie dowodu z dokumentów – akt administracyjnych organu I instancji oraz akt tutejszego Sądu oraz akt Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawy sądowoadministracyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 1 Ppsa, sąd rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy. Skoro organ odwoławczy wywiązał się z obowiązku przekazania Sądowi kompletnych akt administracyjnych sprawy zakończonej zaskarżonym postanowienie, które zawierają również akta organu I instancji, nie było podstaw, by na podstawie art. 106 § 3 Ppsa uzupełniać postępowanie dowodowe o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Co do zaś dowodu z akt ww. sprawy sądowoadministracyjnej Sąd uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowód z tychże akt jest zbędny. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, będących sumą: wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) oraz uiszczonych opłat skarbowych od pełnomocnictw ([...] x [...] zł). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie do merytorycznego rozpoznania odwołania Ł. T. i J. Z. od wydanej w niniejszej sprawie decyzji Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2020 r.