III SA/Gd 369/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 30 kwietnia 2010 r. znak [...] Prezydent Miasta orzekł o przeniesieniu na rzecz inwestora "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. pozwolenia na budowę inwestycji; budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] (km. [...]) przy ul. [...], układ drogowy oraz przyłącza: wodociągowe, kanalizacyjne, energetyczne, sieć telefoniczna i kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] i [...] (km. [...]) przy ul. [...] w G. udzielonego decyzją nr [...] z dnia 3 marca 2009 r. inwestorowi "B" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. W następstwie wniosku "A" Sp. z o.o. z dnia 6 lipca 2011 r. Prezydent Miasta decyzją z dnia 7 lipca 2011 r. znak [...] udzielił spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w G. przy ul. [...] ([...]) w dniach 8 – 9.07.2011 r. w związku z budową przyłącza wody. Jednocześnie wydanej decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ powołał m.in. art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 29 i art. 40 ust. 1 – 5, ust. 8 – 11, ust. 13, ust. 15 – 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.) w zw. § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481 ze zm.). W dniu 21 lipca 2011 r. do Zarządu Dróg i Zieleni w G. wpłynął "wniosek o uznanie za stronę" R. W., Z. M., I. K. oraz M. K. we wszystkich postępowaniach prowadzanych przez Zarząd Dróg i Zieleni dotyczących inwestycji przy ul. [...] ([...]) w G. Z treści wniosku złożonego przez pełnomocnika ww. – adwokata M. D. wynikało, że wnioskodawcy wnoszą również o uznanie ich za strony postępowań dotyczących przedmiotowej nieruchomości, które będą prowadzone w przyszłości. Wraz z przedmiotowym wnioskiem do Zarządu Dróg i Zieleni w G. wpłynęło odwołanie ww. od decyzji udzielającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z treści odwołania wynikało, że odwołujący się są właścicielami nieruchomości położnych w G. przy ul. [...] [...],[...],[...] i [...] i tym samym winni być stronami w prowadzonym postępowaniu. Generalnie bowiem sprzeciwiają się prowadzonej inwestycji pozostając w konflikcie z "A" Sp. z o.o. a informacje w tej materii posiadał z urzędu organ pierwszej instancji. Powszechnie jest bowiem wiadomo, że "A" realizuje niezwykle kontrowersyjną budowę, o czym wielokrotnie informowała trójmiejska prasa. Pismem z dnia 27 lipca 2011 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Zarządu Dróg i Zieleni poinformował adwokata M. D., że wniosek jego mocodawców oraz wniesione odwołanie zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 marca 2012 r. sygn. akr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 105 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego legitymację do wniesienia odwołania ma strona postępowania. Z kolei z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co istotne orzecznictwo sądowe i doktryna uznają, że stroną w rozumieniu art. 28 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego jest osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać konkretne korzyści albo też może być obarczona powinnością określonego zachowania się wyznaczonego nakazem lub zakazem, po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Podmiot ubiegający się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym musi zatem wykazać interes prawny oparty na konkretnych przepisach prawa materialnego. W postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z art. 40 ustawy o drogach publicznych, zezwolenie wydaje się na wniosek strony. W rozpatrywanej sprawie był to właściciel nieruchomości przy ul. [...]. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie nakładają zaś na organ wydający ww. decyzję obowiązku powiadomienia właścicieli nieruchomości sąsiednich o jej wydaniu. Co istotne, wnoszący odwołanie nie są właścicielami działki położonej w G. przy ul. [...]. Są właścicielami innych działek położonych przy tej ulicy niemniej w rozpatrywanej sprawie nie wykazali interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego. Samo powoływanie się na pozostawanie w konflikcie z inwestorem nie daje bowiem uprawnień do bycia stroną postępowania i składania w nim odwołania. Tym samym w sprawie zachodziła konieczność umorzenia postępowania odwoławczego w oparciu o regulację art. 138 § 1 pkt 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. W., Z. M., I. K. oraz M. K. reprezentowani przez adwokata M. D. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2011 r., ewentualnie o stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie art. 28 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez prowadzący do umorzenia postępowania błąd w ustaleniu, że skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w prowadzonej sprawie krąg stron – z uwagi na to, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce w związku z robotami budowlanymi wnioskodawcy – należało ustalać w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Skoro skarżący są stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz w sprawie pozwolenia na budowę winni być również uznani za stronę postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Uzupełniająco Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że każde ze wskazanych przez skarżących postępowań jest postępowaniem odrębnym prowadzonym na podstawię innych przepisów. Zatem w każdym z tych postępowań następuje odrębne określenie stron postępowania. Co równie istotne, skarżący w postępowaniu odwoławczym powołali się jedynie na swój interes faktyczny wskazując wprost, że jako osoby skonfliktowane z wnioskodawcą sprzeciwiają się realizacji spornej inwestycji. Tym samym zainicjowane postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę w stosunku do Z. M., I. K. oraz M. K. z uwagi na brak uiszczenia wpisu od skargi oraz nienadesłanie wymaganego dokumentu pełnomocnictwa dla pełnomocnika z wyboru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie wprost podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji naruszone zostało prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 127 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a.") prawo wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie postępowania. Przesłanką wniesienia odwołania jest zatem posiadanie przymiotu strony postępowania administracyjnego. Przymiot strony i prawo wniesienia odwołania nie jest przy tym zależne od faktu udziału strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Prawo do wniesienia odwołania służy także stronie, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, pod warunkiem, że odwołanie zostało przez nią wniesione w terminie. Stronie która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono, po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ( zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2002 r., sygn.. akt II SA 2230/00 Monitor Prawniczy 2002/20/916). Z akt sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 7 lipca 2011 r. została odebrana przez wnioskodawcę w dniu jej wydania, zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 21 lipca 2011 r. W tym samym dniu wpłynęło do organu odwołanie R. W., Z. M., I. K. oraz M. K., zatem zastosowany przez Kolegium tryb rozpoznania odwołania był prawidłowy. Stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego zakłada istnienie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego strona występuje z żądaniem podjęcia czynności przez organ administracji. Istotą interesu prawnego jest zatem jego związek z normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem wywodzi swoje racje. Norma taka stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku strony. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, którym określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany, nie może jednak zarzucić naruszenia prawa powszechnie obowiązującego ( zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, nr LEX 47855Z). Przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej decyzją, od której wniesiono odwołanie było wydanie przez organ zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jak wynika z akt sprawy, Spółka "A" złożyła wniosek o wydanie zezwolenia składając w nim oświadczenie o posiadaniu ważnego pozwolenia na budowę obiektu umieszczanego w pasie drogowym, podstawę prawną rozstrzygnięcia wniosku stanowił zatem art. 40 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). W myśl powołanego przepisu zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Procedurę wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i elementy jego treści określają przepisy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( DZ. U. nr 140, poz. 1481). Z dyspozycji art. 40 ustawy drogach publicznych oraz przepisów powołanego wyżej rozporządzenia wynika, że stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest jedynie inwestor (zajmujący pas drogowy), który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiotowej sprawie i jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji. Z przywołanej regulacji nie wynika natomiast, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi niż inwestor (zajmujący pas drogowy) był przyznany przymiot strony. Wskazana regulacja normatywna w ww. zakresie nie odsyła również do innych ustaw jak np. prawo budowlane, do przepisów którego odwołano się w skardze ( art. 28 ust. 2 ustawy). Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 23 lutego 2011 r. sygn.. akt III SA/Łd 24/11 postępowanie dotyczące prawa budowlanego oraz prawa o drogach publicznych to odrębne postępowania z zakresu administracji publicznej, oparte na odmiennych podstawach materialnoprawnych, zawierające różne rozwiązania prawne w omawianej materii, zatem także odnośnie określenia stron danego postępowania. Konstrukcje prawne przyjęte przez ustawodawcę mają na względzie przedmiot określonego postępowania, w tym także, co do kręgu podmiotów mogących być uznane za strony tego postępowania ( Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Stwierdzić należy również, że źródłem interesu prawnego do udziału w postępowaniu o zgodę na zajęcie pasa drogowego nie może być prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością – pasem drogowym, którego dotyczy zezwolenie. Decyzja wydana w trybie art. 40 powołanej ustawy nie wpływa na sytuację prawną właścicieli takich działek, nie dotyczy bowiem bezpośrednio ich praw bądź obowiązków. Warto przy tym zauważyć, że w przedmiotowym postępowaniu organ nie bada oddziaływania obiektu umieszczonego w pasie drogi na sąsiednie nieruchomości. Interesu prawnego w prawie administracyjnym nie można nadto poszukiwać w stosowaniu analogii ( tak wywodzi pełnomocnik skarżącego w skardze wskazując na fakt posiadania przymiotu strony przez skarżącego w postępowaniach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę ) jak i w okolicznościach stricte faktycznych, tj. we wskazywanym przez skarżącego konflikcie z inwestorem, względnie w kwestionowaniu realizowanej inwestycji. Rekapitulując, za trafne Sąd uznał przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowisko, że wnoszący odwołanie R. W., Z. M., I. K. oraz M. K. nie mieli przymiotu stron postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ( art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ) wszczętego złożonym przez "A" Sp. o.o. wnioskiem z dnia 6 lipca 2011 r. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. (sygn. OPS 16/98; publ. ONSA 1999/4/119) wskazano, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.