II SA/Gl 939/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w Z na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] r. obecnie skarżąca "A" S.A. zwróciła się do Starosty [...] o udzielenie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do produkcji piwa zlokalizowanej w Z. przy ul. [...]. W przewidzianym terminie do składania uwag i wniosków w sprawie pozwolenia zintegrowanego i pozwolenia na emitowanie hałasu wpłynęło 9 pism od mieszkańców Os. Z. w Z., w tym zbiorowe pismo z dnia [...]r. Po rozpatrzeniu sprawy Starosta Z. wydał w dniu [...]r. decyzję nr [...], w której działając na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 1, art. 201 ust. 1, art. 202, 204, 211 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229) oraz art. 18 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.), udzielił skarżącej pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do produkcji piwa. Od powyższej decyzji mieszkańcy Osiedla Z. w Z. wnieśli odwołanie, w którym powołując się na naruszenie art. 73 ust. 3 i 4, art. 112 ust. 1, art. 135, art. 184, art. 51 i 187, a także art. 141 ust. 2, art. 143, art. 204 i 186 Prawa ochrony środowiska - domagali się jej uchylenia. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Od tej decyzji 26 mieszkańców Osiedla Z. w Z. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, wskazując na konkretne przepisy Prawa ochrony środowiska. Wskazali również na naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, 7, 8, 77, 78, 80 k.p.a. Wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 228/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję wydało bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Uchybienia te, zdaniem Sądu, mogły mieć wpływ na finalny wynik sprawy. Sąd wskazał też m.in., że prawomocnym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 1150/03, oddalono skargę S. J. i A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., nr [...], w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia brak interesu prawnego po stronie skarżących. Powyższe ma o tyle istotne znaczenie w sprawie, że na gruncie art. 185 Prawa ochrony środowiska - obowiązującym do dnia 27 lipca 2005 r. - legitymacja stron tego postępowania musiała zawierać w sobie dwa elementy. Przede wszystkim skarżący musieli mieć interes prawny w przeprowadzeniu kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu opartego na normach administracyjnego prawa materialnego, pozwalający ocenić, czy skarga względnie odwołanie zostały wniesione w ich własnej sprawie oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania. Kierując się powyższymi wskazaniami organ odwoławczy powinien przy rozpoznawaniu sprawy rozważyć kwestię czy złożone przez wszystkich skarżących odwołanie narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżących. Badając legitymację skarżących do wniesienia odwołania organ odwoławczy winien zatem w pierwszej kolejności ustalić czy należące do nich działki graniczą z terenem "A" Z. S.A. Należy także ustalić, czy w przeszłości ustanowiona została strefa ochronna, a obecnie obszar ograniczonego użytkowania, a jeżeli tak - na jakim obszarze. Następnie organ miał ustalić czy wszyscy skarżący mieli interes prawny w kwestionowaniu zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, czy też jedynie interes faktyczny polegający na zainteresowaniu jego wynikiem. Powyższe ma również o tyle istotne znaczenie, że znowelizowany art. 185 Prawa ochrony środowiska traktuje jako strony postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego jedynie prowadzącego instalację (tj. właściciela instalacji lub zakładu albo podmiot, który włada instalacją lub zakładem na podstawie innego tytułu prawnego) oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władającego powierzchnią ziemi na tym obszarze (tj. właściciela nieruchomości lub ujawniony w ewidencji gruntów i budynków inny podmiot władający gruntem). Na skutek wniesionej przez skarżącą od powyższego wyroku skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1675/06, oddalił tę skargę. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...]r., nr [...]uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując w uzasadnieniu, że czyni to zgodnie z wytycznymi wyroku albowiem ponowne rozpoznanie sprawy będzie wymagało postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji winien ustalić zakres stron w przedmiotowym postępowaniu pamiętając, że stroną postępowania w myśl art. 28 k.p.a. jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie przepisem prawa materialnego, który będzie wyznaczał krąg stron postępowania jest przywołany powyżej art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. W skardze na powyższą decyzję zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie art. 185 ust. 1 oraz art. 181 ust. 1 pkt 5 Prawa ochrony środowiska, a także art. 127 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie prawa z uwagi na rozpatrzenie odwołania wniesionego przez osoby nie będące stronami w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji wniesionej skargi organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., nr [...], uwzględnił skargę w całości i uchylił własną decyzję z dnia [...]r. oraz umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że argumenty skargi są zasadne i zasługujące na uwzględnienie. Odwołanie w rozpatrywanej sprawie zostało złożone przez mieszkańców osiedla Z.. Osoby, które złożyły odwołanie nie mieszczą się w kręgu stron postępowania wyznaczonym przez art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska ponieważ akta sprawy nie wskazują aby w związku z eksploatowaną instalacją został utworzony obszar ograniczonego użytkowania. Pismem z dnia [...]r. E. F., F. B., A. B., A. M., T. P., A.K., B. F., A. C., S. J., T. K., A. S., W. L., J. H., W. G., Z. K., J.B. G.W., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi na decyzję organu odwoławczego z dnia [...]r. (skargi pozostałych osób zostały przez Sąd odrzucone). W odpowiedzi na tę skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty uprzednio podniesione. Dodatkowo zaakcentował, odnosząc się do zarzutu oparcia się na treści art. 185 ustawy, iż przepis w tym brzmieniu obowiązuje od dnia 28 lipca 2005 r. natomiast pierwsza decyzja Kolegium w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego pochodzi z dnia [...]r. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, organ odwoławczy stosuje przepis obowiązujący w dniu orzekania. Z uwagi na wniesienie skargi na decyzję autokontrolną, tut. Sąd postanowieniem z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 561/08, zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skarg E.F. i innych (sygn. akt II SA/Gl 771/08). Rozpoznając te ostatnio wymienione skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 771/08, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z dnia [...]r. i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd powołując się na zasadę związania orzeczeniami sądów administracyjnych wyrażoną w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał m.in., iż w myśl prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 228/05, organ odwoławczy zobligowany był do oceny, czy osoby wnoszące odwołanie były do złożenia środka odwoławczego legitymowane. Tymczasem z akt sprawy nie wynikało, aby organ odwoławczy ustalił krąg stron postępowania administracyjnego. Nie uczynił tego pomimo, że kwestia ta stanowiła dla niego problem kluczowy, albowiem uwzględniając w całości skargę i umarzając postępowanie odwoławcze uznał, iż odwołanie zostało wniesione przez osoby nie mieszczące się w kręgu stron postępowania. Organ wskazał jednak w tej mierze jedynie, iż akta sprawy cyt. "nie wskazują aby w związku z eksploatowaną instalacją został utworzony obszar ograniczonego użytkowania". W konsekwencji organ ograniczył się do oceny przedłożonych mu akt sprawy, podczas gdy zobligowany był do zbadania nie zawartości akt lecz rzeczywistych okoliczności sprawy. Wbrew sformułowanym przez Sąd wskazaniom organ nie ustalił zatem jednoznacznie, czy w związku z eksploatowaną instalacją została w przeszłości ustanowiona strefa ochronna bądź czy został ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania, czy działki każdego z odwołujących się graniczą z terenem "A" Z. S.A. oraz czy odwołujący się mieli interes prawny w kwestionowaniu zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia czy też jedynie interes faktyczny. Nie rozważono także znaczenia dokonanej w trakcie postępowania administracyjnego nowelizacji art. 185 Prawa ochrony środowiska dla oceny przymiotu strony poszczególnych osób. W efekcie niemożliwą w ocenie Sądu była merytoryczna ocena prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła obecnie skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 528/11, skargę tę oddalił. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 38/10, tut. Sąd podjął z urzędu postępowanie sądowe w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest skarga skarżącej "A" Z. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, w tym z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, które to naruszenie skutkuje koniecznością uchylenia kontrolowanej decyzji, albowiem mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W granicach kontrolowanej obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sprawy w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego, doszło do naruszenia przez organ odwoławczy dyspozycji art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powołane przepisy statuują więc zasadę związania orzeczeniami sądów administracyjnych. Ta zasada została naruszona w niniejszej sprawie i to z tych samych powodów, na które zwrócił uwagę tut. Sąd w wyroku z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 771/08, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 528/11. Przypomnieć zatem przyjdzie, że w myśl utrwalonego w tej mierze orzecznictwa wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci zawartych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06). Podkreślenia wymaga, iż ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II FSK 209/07). W konsekwencji zarówno tut. Sąd, jak i inne sądy administracyjne oraz organy administracji publicznej związane są oceną wyrażoną przez ten Sąd w prawomocnych wyrokach z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 228/05, oraz z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 771/08 (od których wniesione skargi kasacyjne zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalone) i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten przesądzonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w obecnym składzie nie podejmuje zatem ponownych rozważań dotyczących nie ustalenia kręgu podmiotów, którym w stanowiącym przedmiot kontroli postępowaniu administracyjnym służył przymiot strony i licznych powstałych w sprawie wątpliwości natury formalnej i merytorycznej. Obowiązek organu odwoławczego poczynienia w tej mierze stosownych ustaleń wynika bowiem wprost z zawartych w uzasadnieniach przywołanych wyroków wskazań. Rozważenia i oceny w obecnym postępowaniu sądowoadministracyjnym wymagała natomiast prawidłowość zaskarżonej decyzji wydanej w wyniku kolejnego rozpoznania sprawy w kontekście sformułowanych przez Sąd wskazań zawartych w wyroku z dnia 10 maja 2006 r. W myśl przywołanego wyroku organ odwoławczy zobligowany był w pierwszej kolejności do oceny, czy osoby wnoszące odwołanie były do złożenia środka odwoławczego legitymowane. Tymczasem z akt sprawy nie wynika by przed wydaniem kolejnej decyzji organ przeprowadził jakiekolwiek ponowne czynności wyjaśniające, w tym by w zgodzie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku ustalił krąg stron postępowania administracyjnego. Nie uczynił tego pomimo, że kwestia ta stanowiła dla niego problem kluczowy albowiem rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji uznał, iż osoby wnoszące to odwołanie posiadają legitymację do jego wniesienia. Wbrew wcześniejszym wskazaniom Sądu organ odwoławczy nie ustalił we własnym zakresie, czy w związku z eksploatowaną instalacją została w przeszłości ustanowiona strefa ochronna bądź czy został ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania, czy działki każdego z odwołujących się graniczą z terenem "A" Z. S.A. oraz czy odwołujący się mieli interes prawny w kwestionowaniu zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, czy też jedynie interes faktyczny. Nie rozważono także znaczenia dokonanej w trakcie postępowania administracyjnego nowelizacji art. 185 Prawa ochrony środowiska dla oceny przymiotu strony poszczególnych osób. W efekcie niemożliwą jest merytoryczna ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji decyzję tę uznać należy za co najmniej przedwczesną, naruszającą art. 7 i 77 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 153 i 170 p.p.s.a. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 240,00 zł, tj. w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), a także kwotę 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a. Przystępując do ponownego rozpoznania odwołania mieszkańców Osiedla Z. w Z. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]r., organ odwoławczy będzie miał na uwadze wszystkie poczynione wyżej rozważania i uwagi. W szczególności w pierwszej kolejności organ poczyni prawidłowe i wszechstronne ustalenia mające na celu zbadanie czy strony wnoszące odwołanie są podmiotami legitymującymi się interesem prawnym, czy faktycznym. Dopiero tego rodzaju ustalenie dokonane w oparciu o wiążące oceny wyrażane w granicach tej sprawy przez sądy administracyjne, pozwoli bądź to na rozpoznanie odwołania, bądź też na umorzenie postępowania odwoławczego. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl