II OSK 2816/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1180/15 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2015 r. nr 879/2015 znak: [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny technicznej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia [...] maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1180/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], na podstawie art. 81c ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), nałożył na M.D. obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego budynku gospodarczego usytuowanego na działkach o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości N. B.. Organ wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2010 r. inspektorzy stwierdzili, iż przedmiotowy budynek jest na zewnątrz nieotynkowany i nie posiada odwodnienia dachu. Z uwagi na brak wewnętrznej klatki schodowej komunikacja na piętro odbywa się drabiną dostawianą w razie potrzeby inwestora. Na piętrze budynku od strony działki Z.W. znajduje się otwór drzwiowy bez skrzydła drzwiowego, a na poziomie płyty stropowej wystają 4 stalowe pręty żebrowane zbrojenia. Od strony frontowej znajduje płyta balkonowa szerokości 1,50 m i długości 2,70 m z odsłoniętym zbrojeniem (brak otuliny) i widocznym ugięciem. Balkon nie posiada balustrady. Następnie w trakcie kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2011 r. stwierdzono, że inwestor uzupełnił brakujące otuliny zbrojenia płyty balkonowej, a poza tym stan budynku nie uległ zmianie. Na podstawie zebranych materiałów organ stwierdził, że powyższy budynek gospodarczy znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym z uwagi na brak stolarki w otworze występującym w poddaszu elewacji budynku, wystające pręty zbrojenia poza lico muru na poziomie płyty stropowej parteru, widoczne ugięcie płyty balkonowej, brak obarierowania płyt balkonowych oraz brak komunikacji na piętro. Mając zatem na uwadze nieodpowiedni stan techniczny budynku, organ za zasadne uznał nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego budynku. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M.D.. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2011 r. i nałożył na M.D. obowiązek dostarczenia oceny technicznej przedmiotowego budynku gospodarczego, wskazując, że ocena techniczna powinna określać stan techniczny poszczególnych elementów konstrukcyjnych budynku oraz, w razie potrzeby, wskazywać zakres robót budowlanych jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na stwierdzone ugięcie elementów konstrukcyjnych budynku gospodarczego, ustalenie, czy budynek ten nadaje się do bezpiecznego użytkowania, stanowi przykład "uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych i stanu technicznego obiektu", o których mowa w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Dawało to więc, w ocenie organu odwoławczego, podstawę do nakazania właścicielce budynku przedłożenia stosownej oceny technicznej w celu określenia stanu technicznego tego obiektu, a zwłaszcza jego elementów konstrukcyjnych. Niezbędna korekta zaskarżonego rozstrzygnięcia wynikała natomiast z konieczności jednoznacznego i precyzyjnego określenia w osnowie merytorycznej zawartości oceny technicznej. Realizacja obowiązków nałożonych w trybie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ma bowiem w założeniu pozwolić organowi nadzoru budowlanego na zgromadzenie materiału dowodowego, stanowiącego podstawę merytorycznego zakończenia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wniosła M.D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za uzasadnioną i wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia [...] maja 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, gdyż postanowienia te naruszają przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego w części, w jakiej uznał za zbędne wyjaśnianie ekspertyzą stanu technicznego budynku, nie zgodził się jednak z oceną, że stan sprawy zobrazowany w aktach administracyjnych uzasadniał wydanie skarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego nie wykazały w żaden sposób istnienia wątpliwości, których nie byłyby w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie. Poza faktem stwierdzenia ugięcia płyty balkonowej, organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych szczegółowych ustaleń, nie stwierdziły jaki jest stopień tego ugięcia oraz czy płyta jest w związku z tym spękana. Organy nie poczyniły także jakichkolwiek ustaleń czy ugięcie dotyczy tylko płyty balkonowej czy też całego stropu. Jednak pomimo tego z faktu ugięcia płyty balkonowej organ drugiej instancji dopatrywał się konieczności weryfikacji bezpieczeństwa wytrzymałościowego całego obiektu, nie wyjaśniając co stanowi podstawę tych wątpliwości. Organ nie ustalił też techniki w jakiej płyta ta została wykonana i czy w związku z tą okolicznością a nie wadami materiałowymi powstało przedmiotowe ugięcie - a zatem czy prawdziwe są w tym zakresie twierdzenia skarżącej, co do przyczyny powstania ugięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd podkreślił, że przesłanką stosowania nakazu z art. 81c ust. 2 nie jest zły stan techniczny obiektu budowlanego (stwierdzenie takiego stanu może implikować konieczność wydania nakazów, o których mowa w art. 66 i następnych ustawy - Prawo budowlane), ale wątpliwości i to w stopniu poważnym co do tego stanu. Wątpliwości te muszą być jednak należycie wykazane i umotywowane przez organ, którego to procesu organy obu instancji nie dokonały. Organ musi bowiem wykazać, że jeżeli nawet stan techniczny obiektu jest wątpliwy, to obowiązek dostarczenia oceny technicznej wynika z niemożności oceny tego stanu przez sam organ. Natomiast brak prawidłowego i przekonywującego w tym zakresie uzasadnienia oznacza, zdaniem Sądu, naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. i art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał zatem, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien ocenić, czy ugięcie płyty balkonowej świadczy o wątpliwym stanie technicznym całego obiektu i czy wątpliwości te organ musi wyjaśnić w oparciu o ocenę techniczną sporządzoną na koszt właściciela, czy też możliwa jest taka ocena dokonana przez sam wyspecjalizowany organ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M.D.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", poprzez brak całościowego rozważenia przez sąd administracyjny, czy przedmiotem postępowania przed organem administracji było nakazanie skarżącej sporządzenia oceny stanu technicznego czy ekspertyzy technicznej budynku, co skutkowało uchyleniem przez sąd administracyjny postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej, podczas, gdy przedmiotem zaskarżonego postanowienia było nałożenie na skarżącą obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego budynku; - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku błędnych wskazań dla organu administracji co do dalszego postępowania, polegających na zamiennym i dowolnym używaniu przez sąd określeń "ocena" i "ekspertyza" techniczna, podczas, gdy przedmiotem zaskarżonego do sądu administracyjnego postanowienia organu administracji było nałożenie na skarżącą obowiązku dostarczenia "oceny" technicznej budynku; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez brak zróżnicowania zakresów pojęć "ekspertyza techniczna budynku" oraz "ocena stanu technicznego budynku, co skutkowało brakiem rozważenia przez sąd administracyjny, które z pojęć powinno mieć zastosowanie w przypadku obowiązku nałożonego na skarżącą przez organy administracji. W oparciu o powyższe zarzuty M.D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wobec ich nieuiszczenia w całości ani w części. Po wniesieniu skargi kasacyjnej, w związku z wcześniejszym wnioskiem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. sprostował oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1180/15 w ten sposób, że w sentencji wyroku w miejsce słów "ekspertyzy technicznej" wpisał "opinii technicznej" oraz w uzasadnieniu wyroku (przedostatni akapit, strona 10), w miejsce słowa "ekspertyzę" wpisał "opinię". Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej złożonego na powyższe postanowienie, postanowieniem wydanym na rozprawie z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1416/16 uchylił zaskarżone postanowienie i sprostował oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1180/15 w ten sposób, że w sentencji wyroku w miejsce słów "ekspertyzy" wpisał "oceny" oraz w uzasadnieniu wyroku (przedostatni akapit, strona 10), w miejsce słowa "ekspertyzę" wpisał "ocenę techniczną". Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak całościowego rozważenia przez sąd administracyjny, czy przedmiotem postępowania przed organem administracji było nakazanie skarżącej sporządzenia oceny stanu technicznego czy ekspertyzy technicznej budynku. Analizując przedstawiony w zaskarżonym wyroku stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiązał się z obowiązków nałożonych przez art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia pod kątem jego legalności, w oparciu o dokładną analizę stanu faktycznego sprawy i zgromadzonych dowodów, a po wtóre orzekł w granicach sprawy zakreślonych skargą, nie czyniąc przedmiotem kontroli sądowej sprawy innej niż ta, w której wniesiono skargę. Z akt sprawy, jak i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wynika bowiem, że zaskarżonym aktem w niniejszej sprawie było postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] nakładające na skarżącą obowiązek dostarczenia oceny technicznej budynku gospodarczego. Tak więc niewątpliwie przedmiotowa sprawa rozpoznawana była przez Sąd w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia "oceny technicznej", a nie "ekspertyzy technicznej". Powyższe wynika także z treści zaskarżonego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji podniósł, że podziela pogląd organu odwoławczego w części, w jakiej uznał za zbędne wyjaśnianie ekspertyzą stanu technicznego budynku. Sąd nie zgodził się jednak, że stan sprawy zobrazowany w aktach administracyjnych uzasadniał wydanie skarżonego rozstrzygnięcia, tj. w zakresie nałożenia na skarżącą obowiązku dostarczenia oceny technicznej spornego budynku. Mając na uwadze powyższe za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, zgodnie z wymogami tego przepisu, przyczyny, dla których uchylenie wydanych w sprawie postanowień uznał za zasadne. Uzasadnienie wyroku spełnia więc wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a. pozwalając na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia. Ponadto art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, ale tylko wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa z 2010 r., nr 3, poz. 39). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy czym omyłkowe użycie przez Sąd przy formułowaniu wytycznych dla organu określenia "ekspertyza" zamiast "ocena techniczna" nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zwłaszcza, że istniejące w wyroku Sądu pierwszej instancji omyłki pisarskie zostały sprostowane wydanym na rozprawie postanowieniem NSA z dnia 21 listopada 2018 r. Tak więc z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku niewątpliwie wynika, że organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zobowiązany został do oceny czy ugięcie płyty balkonowej świadczy o wątpliwym stanie technicznym całego obiektu, przy czym wątpliwości te organ powinien ocenić we własnym zakresie jako wyspecjalizowany organ, a jeśli to nie będzie możliwe będzie mógł je wyjaśnić w oparciu o ocenę techniczną sporządzoną na koszt właściciela. Jednak wątpliwości co do stanu technicznego obiektu muszą być przez organ należycie wykazane i umotywowane. Podkreślić także należy, że poza zarzutem zamiennego i dowolnego używania przez Sąd określeń "ocena" i "ekspertyza" techniczna, skarżąca nie kwestionuje zasadności uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień. W związku z powyższym brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem szczegółowej analizy zasadności zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, a także szczegółowo wyjaśnił kwestę możliwości obciążenia skarżącej obowiązkiem sporządzenia oceny technicznej. Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. została oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, a wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a., po złożeniu przez tak ustanowionego pełnomocnika stosownego oświadczenia.