I GSK 643/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Lu 357/20 w sprawie ze skargi A. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Lu 357/20 po rozpoznaniu skargi A. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie (dalej:SKO) z [...] maja 2020 r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi do budżetu miasta w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim zasądził zwrot kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie złożyło skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy w zw. z art. 15 w powiązaniu z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania, podczas gdy stan faktyczny został ustalony należycie, a organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku; 2) naruszenie przepisów praw materialnego tj. art. 252 ust. 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze. zm., dalej: u.f.p.) oraz art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej: u.s.o.) i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 17) poprzez ich niezastosowanie. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik [...] w L. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 17 lutego 2021 r., I SA/Lu 357/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie. Od 9 lipca do 30 sierpnia 2019 r. pracownicy Biura Kontroli Urzędu Miasta Chełm przeprowadzili kontrolę doraźną w zakresie zasadności i prawidłowości wykorzystania w latach 2017-2019 dotacji udzielonej [...] prowadzonej przez izbę. Kontrolujący ustalili, że [...] marca 2016 r. [...] - ponadgimnazjalna trzyletnia zasadnicza szkoła zawodowa została wpisana do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Miasto Chełm pod nr [...]. Decyzją organu I instancji szkole tej [...] września 2016 r. nadano uprawnienia szkoły publicznej. Następnie [...] lipca 2017 r. wydano zaświadczenie o zmianie w ewidencji szkół i placówek niepublicznych nazwy i typu szkoły na [...] - ponadpodstawową trzyletnią branżową szkołę I stopnia w Chełmie. W 2017 r. szkoła otrzymała dotację oświatową z budżetu Miasta Chełm w wysokości 46.349,39 złotych, w 2018 r. w wysokości 161.445,39 złotych, od stycznia do czerwca 2019 r. w wysokości 155.783,20 złotych. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej SKO zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 w powiązaniu z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania: "W ocenie sądu, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji odniesiona do przedstawionych sądowi akt oraz decyzji organu I instancji prowadzi do konstatacji, że organ nie wywiązał się z omówionych wyżej ustawowych obowiązków. W motywach kontrolowanej decyzji organ nie omówił treści poszczególnych dowodów, nie ocenił ich wiarygodności w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego przy uwzględnieniu powiązań między nimi, nie przedstawił żadnych konkretnych ustaleń faktycznych, z których miałyby wynikać konkretne wielkości składające się na dotacje pobrane nienależnie, w nadmiernej wysokości czy wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Na obecnym etapie sprawy argumenty organu sprowadzają się do ogólnikowych twierdzeń, że dokumentacja prowadzona przez szkołę nie jest rzetelna, ustalenia kontrolujących są prawidłowe, materiał dowodowy znajduje się w trzech tomach akt, a twierdzenia skarżącej i inne wnioskowane przez nią dowody nie mają znaczenia. W tym stanie rzeczy organ nie rozpatrzył istoty sprawy w instancji odwoławczej. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ przede wszystkim nie wykazał, z jakiego konkretnego materiału dowodowego i z jakich konkretnych okoliczności faktycznych wynikają poszczególne składowe dotacji podlegających zwrotowi w odniesieniu do kolejnych miesięcy objętych decyzją. W motywach kontrolowanej decyzji organ nie omówił konkretnych błędów czy luk w dokumentacji prowadzonej przez szkołę z nawiązaniem do konkretnych zajęć, konkretnych uczniów, a w rezultacie do konkretnych kwot otrzymanych przez szkołę pod tytułem dotacji oświatowych. (...) W świetle przytoczonego unormowania dotacja pobrana nienależnie czy w nadmiernej wysokości nie może stanowić jednocześnie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Co do zasady bowiem wykorzystać niezgodnie z przeznaczeniem można tylko dotację uprzednio pobraną należnie i w prawidłowej wysokości." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisów p.p.s.a. wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skarga została uwzględniona, ponieważ sąd stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie art. 107 § 3 kpa. Zgodnie ze wskazanym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Według art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1, 2 i 3 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast według art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ta regulacja prawna oznacza, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, organ odwoławczy nie może również zmieniać zakresu sprawy i nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 k.p.a., to zastosowanie środka określonego w ustawie, w tym wypadku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz nie zastosowanie innego, nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy przedwczesne zarzucenie przez Sąd I instancji organowi odwoławczemu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W rozumieniu art. 184 in fine p.p.s.a., zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, ponieważ nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.