I OSK 1408/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wr 59/19 w sprawie ze skargi J.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 6 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wr 59/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...], dalej jako "Wojewoda", w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (I) stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, (II) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, (III) zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, (IV) dalej idącą skargę oddalił, (V) zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktów II, lII, IV i V. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w związku z art. 149 § 1 punkt 3 i § 1a p.p.s.a., w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż: a) Sąd błędnie ustalił początek biegu przewlekłości postępowania Wojewody, uznając że rozpoczął się on w dniu 22 października 2010 r., podczas gdy w rzeczywistości przewlekłość postępowania rozpoczęła się 19 marca 2008 r. b) Sąd błędnie ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie prawidłowości, celowości i efektywności czynności, jakie prowadził Wojewoda w okresie od 19 marca 2008 r. do 6 maja 2020 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w [...] i w [...], c) Sąd błędnie uznał, że o przewlekłości niniejszego postępowania nie przesądza sam fakt, że postępowanie toczy się już 10 lat, d) Sąd nieprawidłowo uznał, że sprawa jest skomplikowana, e) Sąd błędnie uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ Sąd nie przyznał na rzecz skarżącego żadnego zadośćuczynienia z tytułu przewlekle prowadzonego od 12 lat i 2 miesięcy postępowania administracyjnego, 3. art. 155 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ WSA nie podjął żadnych właściwych środków zapobiegających w przyszłości przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie, mimo złożenia przez skarżącego wyraźnego żądania w tym zakresie, 4. art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ skarżony wyrok zawiera nietrafne zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w sytuacji gdy Wojewoda na 6 miesięcy przed ogłoszeniem skarżonego wyroku wydał już decyzję w przedmiotowej sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach: II, III, IV i V, (2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w [...] i w [...] trwa ponad 12 lat i ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (3) umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, (4) przyznanie na rzecz skarżącego od Wojewody kwoty 20.000 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania, (5) wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości nie mniejszej niż 10 % dopuszczalnej jej wysokości, (6) zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz (7) rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd błędnie uznał, że przewlekłość postępowania Wojewody rozpoczęła się z chwilą wszczęcia postępowania odszkodowawczego za wywłaszczoną nieruchomość, czyli w dniu 22 października 2010 r. W jego ocenie, skoro decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady (dotycząca spornych nieruchomości) stała się ostateczna w dniu 19 marca 2008 r., to decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości powinna być wydana do dnia 20 kwietnia 2008 r. Powyższe z kolei oznacza, że wydanie przez Wojewodę decyzji 30 czerwca 2011 r., nastąpiło ze zwłoką 3 lat i 3 miesięcy, a okres przewlekłości (na dzień 6 maja 2020 r., czyli datę ogłoszenia zaskarżonego wyroku) wynosił 12 lat 1 miesiąc i 18 dni, a nie 10 lat, jak błędnie ustalił WSA. Skarżący zaznaczył, że Wojewoda podejmował w sprawie błędne decyzje i opieszale prowadził postępowanie administracyjne jak też nieprawidłowo wskazywał, że sprawa jest skomplikowana, na potwierdzenie czego przedstawił szereg argumentów. Skarżący nie zgodził się też ze stwierdzeniem, że prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odniósł się także do braku przyznania przez WSA zadośćuczynienia – wskazał, że wbrew twierdzeniom WSA, w złożonej przez siebie skardze z 30 września 2019 r., na stronie 4 zawarł stosowny wniosek. Powołując się na orzecznictwo ETPC wskazał, że w zasadzie konieczne jest, by stwierdzeniu przewlekłości towarzyszyło zasądzenie odpowiedniej kompensaty. Dodatkowo skarżący zarzucił WSA brak podjęcia środków adekwatnych do usunięcia przewlekłości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze we wszystkich zarzutach podniesiono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku odpowiednimi jednostkami redakcyjnymi art. 149 p.p.s.a. oraz przepisami Konstytucji. Jeśli chodzi o przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. to stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom, bowiem na stronach od 1 do 6 uzasadniania Sąd I instancji przedstawił chronologicznie przebieg postępowania w sprawie począwszy od wydania decyzji ustalającej lokalizację autostrady A-4 w 2007 r. do wydania postanowienia przez NSA z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OZ 30/20. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego wyroku, a uwypuklone sprzeczności nie zostały dostatecznie przekonująco wykazane. Wbrew twierdzeniu kasatora Sąd I instancji rozważył wszystkie istotne okoliczności w sprawie, stwierdził że organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ale owa przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji zwrócił bowiem uwagę na poszczególne etapy postępowania w sprawie, składane środki zaskarżenia, rozstrzygnięcia sądów oraz wytyczne w nich zawarte. Sąd I instancji zwrócił uwagę na postępowanie organu w okresie od 30 IV do 20 XII 2017 r. i zaznaczył, że z dniem 30 IV 2017 r. upływał wyznaczony przez organ termin zakończenia sprawy. Organ dysponował wówczas skorygowaną na skutek uwag GDDKiA wersją operatów szacunkowych oraz rozpatrzył negatywnie wnioski dowodowe skarżącego, co mogło sugerować, że kolejnym etapem będzie wydanie decyzji. W maju 2017 r. organ pozostawał bezczynny zaś w dniu 19 VI 2017 r. wystąpił do biegłego o sporządzenie dwóch odrębnych operatów dla nieruchomości nr [...] i dla nieruchomości nr [...] (dotychczas wycena tych nieruchomości zawarta była w jednym operacie). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że tego rodzaju czynność dowodowa powinna zostać dokonana na wcześniejszym etapie postępowania. Zauważył, że organ już w październiku 2016 r. dysponował operatem szacunkowym sporządzonym łącznie dla obydwu nieruchomości. Ocena prawidłowości wyceny w tym zakresie i wynikające z takiej oceny czynności powinny więc zostać przeprowadzone w tamtym okresie. Tymczasem organ przeprowadził stosowną czynność dowodową dopiero w VI 2017 r., co w rezultacie przesunęło termin wydania decyzji o kolejne miesiące. Przedłużono bowiem termin załatwienia sprawy do 30 VII 2017 r., a następnie do 10 IX 2017 r. WSA zauważył, że decyzja w sprawie nie została wydana także w terminie do 10 IX 2017 r. Organ bowiem dopiero pismem z 14 XI 2017 r. wystąpił do stron o informację dotyczącą terminu rozpoczęcia robót budowlanych na przejętych nieruchomościach. Jednocześnie Sąd I instancji podniósł, że była to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż miała wpływ na wysokość odszkodowania. WSA odwołał się do art. 7 ustawy z 25 VII 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958. Zwrócić należy przy tym uwagę, że wbrew argumentacji skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, że przewlekłość organ I instancji należy liczyć od daty wszczęcia postępowania, czyli od dnia 22 października 2010 r. (strona 6 skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu wyroku Sąd ten zauważył jedynie, że pismem z 22 października 2010 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania (strona 2 uzasadnienia wyroku). We wcześniejszych akapitach uzasadnienia znajduje się natomiast wzmianka, że w ocenie skarżącego decyzja w sprawie odszkodowania powinna zostać wydana w ciągu 30 dni od uzyskania cechy ostateczności przez decyzję w sprawie lokalizacji drogi. Analiza podejmowanych w sprawie czynności została przedstawiona przez WSA szczegółowo. Chronologia zdarzeń oraz dokonana ocena prawa tych zdarzeń nie budzą wątpliwości. Zatem zaskarżony wyrok nie uchyla się spod kontroli instancyjnej, a w konsekwencji z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Jeśli chodzi zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, to art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odnosząc się do zarzutu naruszenia tego przepisu wskazać należy, że możliwość zasądzenia sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem sądu administracyjnego, nie zaś obowiązkiem. Jak wynika z ww. przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to do wyłącznej oceny sądu pozostaje czy w okolicznościach sprawy zasadne było zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyjmuje się, że suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości, przytoczone w skardze okoliczności oraz skomplikowany charakter sprawy nie dają podstaw do orzeczenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Ponadto z ukształtowanej praktyki orzeczniczej wynika, że jeżeli sądy decydują się na zastosowanie któregoś z instrumentów finansowych, określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., to ma to miejsce w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wskazano w rozpoznawanej sprawie przewlekłość postępowania nie została zakwalifikowana jako rażąca. Zatem również i ta okoliczność przemawiała przeciwko przyznaniu sumy pieniężnej. Chybione są również argumenty podnoszące naruszenie powołanych przepisów Konstytucji. Art. 21 ust. 2 Konstytucji stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W sprawie nie budzi wątpliwości, że grunt skarżącego został zajęty pod cel publiczny. Organy ani WSA nie kwestionują, że skarżącemu przysługuje słuszne odszkodowanie. Według art. 45 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Rozpoznanie sprawy skarżącego przez WSA nastąpiło w rozsądnym terminie, bowiem skarga skarżącego została opatrzona datą 28 września 2019 r., natomiast wyrok w sprawie zapadł w dniu 6 maja 2020 r. Z kolei art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Wskazać należy, że sądy administracyjne, co do zasady, nie są umocowane do orzekania w kwestii wynagrodzenia szkody spowodowanej działaniem organu władzy publicznej. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zastępuje orzeczenia o naprawieniu szkody. Przyjmuje się, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma ta, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., to uchybienie Sądu I instancji nie miało wpływu na poprawność oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku, a okoliczność wydania decyzji przez Wojewodę potwierdza jedynie trafność stanowiska WSA, że przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Ponadto tak skonstruowanym zarzutem nie można było skutecznie zwalczać rozstrzygnięcia Sądu I instancji, a jedynie wadliwość uzasadnienia wyroku, które, o czym była już mowa, nie uchylało się spod kontroli instancyjnej. Jak już wspomniano, wskazany w zarzucie art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).