II SA/Sz 376/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu W. Ł. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją z [...] nr [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Ś. (dalej: PINB), powołując się na art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. – dalej: Prawo budowalne), nakazał W. L. (dalej powoływana także jako skarżąca lub inwestor) doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie wszystkich nowo wykonanych warstw podłogowych i demontaż podłogowej instalacji grzewczej w lokalu mieszkalnym Nr [...], usytuowanym w budynku wielorodzinnym Nr [...], zlokalizowanym na dz. nr [...], położonej przy ul. [...] w mieście P. . W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż na podstawie oględzin ustalono, że w lokalu mieszkalnym Nr [...] wykonano roboty budowlane polegające na: usunięciu, na całej powierzchni lokalu mieszkalnego, podłóg drewnianych łącznie z polepą wypełniającą przestrzenie pomiędzy drewnianymi belkami stropowymi, ułożeniu folii podwójnie wraz ze styropianem pomiędzy belkami stropowymi do wierzchu tych belek, ułożeniu dodatkowych dwóch warstw folii z wywinięciem na ściany, wykonaniu wylewki betonowej zbrojonej siatką z prętów stalowych, ułożeniu folii aluminiowej, ułożeniu mat grzejnych elektrycznych oraz ułożeniu terakoty na klej. Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w roku 2004, a inwestor nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót. Ponadto ustalono, iż brak jest dokumentów potwierdzających, że roboty te prowadzone były pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. W celu umożliwienia doprowadzenia powyższych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami, decyzją Nr [...] z dnia [...], znak: [...], PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej zawierającej inwentaryzację budowlaną, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane w nieograniczonym zakresie lub rzeczoznawcę budowlanego, stropu nad lokalem mieszkalnym Nr [...], dodatkowo obejmującej swym zakresem wykonaną instalację grzewczą podłogową w lokalu mieszkalnym Nr [...]. Organ stwierdziwszy, iż przedłożone w odpowiedzi na decyzję przez inwestora dokumenty nie stanowią wykonania nałożonego powyższa decyzją obowiązku uznał, iż brak jest podstaw dla zalegalizowania opisanych na wstępie robót budowalnych. W konsekwencji jest też zobowiązany do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie przedmiotowej części obiektu do stanu poprzedniego. Pismem z dnia 24 października 20219 roku inwestorka wniosła odwołanie od powyższej decyzji PINB, wnosząc o jej uchylenie. Po przedstawieniu swojego stanowiska inwestorka oświadczyła, iż 1. roboty zostały poprzedzone wymaganym zgłoszeniem do zarządcy budynku (tj. TBS), 2. przełożyła pozytywną opinię biegłego p. inż. B. D., 3. sąsiadka użytkująca mieszkanie poniżej nie miała zaostrzeń do wykonanych prac, 4. remont był przeprowadzony pod nadzorem osób z odpowiednimi uprawnieniami i z wymaganą praktyką. Po przekazaniu odwołania wraz z aktami organowi odwoławczemu – tj. Z. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego w S. (dalej: ZWINB), organ ten, jako organ wyższego stopnia w stosunku do PINB przeprowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...], znak: [...], tj. decyzji nakładającej na inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedłożenia, ekspertyzy technicznej zawierającej inwentaryzację budowlaną, wykonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane w nieograniczonym zakresie lub rzeczoznawcę budowlanego, stropu nad lokalem mieszkalnym nr [...], obejmującej swym zakresem wykonaną instalację grzewczą podłogową w lokalu mieszkalnym Nr [...]. Jak wyjaśnił w powyższej decyzji ZWINB, przedmiotowa decyzja była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156§1 pkt 2 k.p.a., a zatem wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. Owo stwierdzone przez organ rażące naruszenia prawa polegało na ustaleniu, iż powiatowy organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia dostarczenia dokumentów podczas gdy w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego nałożenie obowiązku nie może polegać na zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, np. ekspertyz, gdyż nie jest to wystarczające do doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodności z prawem i jest sprzeczne z celem tego przepisu. Powyższa decyzja nie została zaskarżona przez żadną ze stron. Stała się zatem ostateczna i prawomocna. Wydanie powyższej decyzji nie zwalniało jednak ZWINB od obowiązku rozpatrzenia odwołania, dotyczącego decyzji PINB z [...] nr [...] W powyżej sprawie, po rozpatrzeniu odwołania inwestorki, ZWINB orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji, po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ stwierdził, iż z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowalnego należy uznać za przedwczesne. Jak wyjaśniono dalej, powiatowy organ nadzoru budowalnego powinien w toku dalszych czynności zażądać przedłożenia przez inwestorkę ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją budowlaną wykonanych robót w zakresie przebudowy stropu, jednakże powyższe powinno nastąpić nie na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowalnego. Wskazano też, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone zostało stanowisko, zgodnie z którym, w toku postępowania naprawczego, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, organ ten zobowiązany jest zbadać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem organ powiatowy nie wzywał dotychczas inwestorki do przedłożenia stosownego dokumentu czy to formie pisemnej zgody współwłaścicieli, czy to w formie zastępczej zgody sądu powszechnego. Organ odwoławczy wyjaśnił też, iż za strony postępowania należy uznawać oprócz inwestorki, M. O., który posiada w sprawie indywidualny interes prawny, oraz Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] w P. co do części wspólnych budynku. Po doręczeniu powyższej decyzji, sprzeciw od niej pismem z dnia 17 marca 2021 roku wywiodła inwestorka. W treści swojego pisma oświadczyła, że w jej sprawie ZWINB wydał w odstępie niespełna półtora miesiąca dwie decyzje. Dla skarżącej niezrozumiałe jest na jakiej podstawie podjęto tę drugą decyzję skoro pierwsza była ostateczną i korzystną, a żadna ze stron nie odwoływała się. Organ administracji przekazując Sądowi sprzeciw, wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego- dalej "k.p.a.", skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). W myśl art. 64e p.p.s.a rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie i przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. Dlatego w postępowaniu inicjowanym sprzeciwem ograniczono krąg uczestników i możliwość skarżenia wyroków sądów I instancji. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą merytorycznie postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu. W postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18). W razie wniesienia sprzeciwu punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14). Wobec zgłoszonych przez skarżącą wątpliwości co do okoliczności wydania przez ZWINB dwóch decyzji w odstępie zaledwie 1,5 miesiąca i braku podstaw do ponownego rozpatrzenia sprawy, skoro pierwsza z zapadłych decyzji była ostateczna i pozytywna dla skarżącej, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić przedmiot powyższych decyzji. Otóż "pierwsza" z zapadłych przed wojewódzkim organem nadzoru budowalnego decyzja, tj. decyzja z [...] nie rozpatrywała wniesionego przez skarżącą odwołania, lecz kończyła przeprowadzone z urzędu przez organ administracji wyższego stopnia postępowanie w sprawie nieważności decyzji PINB z dnia [...] r. Skutkiem uzyskania przez powyższą decyzję charakteru ostateczności była eliminacja ze skutkiem ex tunc (tj. od momentu wydania) decyzji PINB z [...]. Oznacza to, że po dacie ostateczności opisywanej powyżej decyzji ZWINB należy traktować unieważnioną na jej podstawie decyzję PINB jako nieistniejącą. Przeprowadzenie z urzędu (tj. z właśnie inicjatywy organu) powyższego postępowania nie zwalniało ZWINB z obowiązku rozpatrzenia wniesionego doń odwołania od decyzji z PINB z [...]., tj. tej decyzji, na mocy której po stwierdzeniu niewykonania przez inwestorkę uprzednio nałożonego na nią obowiązku, nakazano doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej odwołaniem decyzji PINB stanowił art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z powyższym przepisem, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie nałożonego decyzją obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku niewykonania obowiązku jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jak wynika wprost z powyższego przepisu warunkiem orzekania przez organy nadzoru budowalnego na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowalne jest istnienie w obrocie prawnym decyzji nakładającej na inwestora obowiązki. Jak już opisano powyżej, w realiach niniejszej sprawy, w dacie orzekania przez organ odwoławczy taka decyzja została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Tym samym należało przyjmować, iż na takiej nieistniejącej już w obrocie prawnym decyzji nie mógł się opierać ani PINB, ani też ZWINB. Stwierdzenie powyższego obligowało organ do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji, co umożliwi organowi I instancji przeprowadzenie postępowania przy uwzględnieniu wskazówek organu odwoławczego. Warto też w tym miejscu wskazać, iż przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu nie mogła być decyzja ZWINB z [...], albowiem nie została ona przez żadną ze strona zaskarżona. Jest ona ostateczna wskutek czego jej treść jest wiążąca także dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. W realiach badanej sprawy, stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] nakazywało, przyjąć wadliwość decyzji organu I instancji opartej na obowiązku wynikającym z unieważnionego rozstrzygnięciu. Nie było też możliwe merytoryczne rozstrzyganie w sprawie przez organ odwoławczy, gdyż w taj sposób doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy uznać należy za zgodne z prawem i prawidłowe. Z tej też przyczyny, Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Internecie na stronie [...]