II OSK 26/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 287/06 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie usunięcia przyczyny występowania tlenku węgla w mieszkaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od skarżącego R. D. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] ([...]) wyrokiem z dnia 21 września 2006 r. sygn. II SA/Ol 287/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] z dnia [...], którą Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w E., na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), nakazał R. D. usunięcie bezzwłoczne przyczyny występowania tlenku węgla w mieszkaniu przy ul. [...] (wyłączyć z użytkowania kominek). Powyższej decyzji, na podstawie art. 108 k.p.a. ze względu na ochronę zdrowia ludzkiego nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając ww. wyrokiem z dnia 21 września 2006 r. decyzje obu instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał na następujące przyczyny takiego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, dopuszczalne normy stężenia tlenku węgla przyjęły w oparciu o wielkości wynikające z zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (M.P. Nr 19, poz. 231). Tymczasem zgodnie z art. 87 Konstytucji RP zarządzenia nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa, bowiem stosownie do art. 93 ust. 1 Konstytucji uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2 Konstytucji). Zdaniem Sądu w związku z powyższym postanowienia ww. zarządzenia nie mogły stanowić podstawy do ustalenia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Poza tym w ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie nakazując R. D. wyłączenie kominka, nie wykazały w sposób bezsporny, iż przyczyną wydzielania się tlenku węgla w sąsiednim mieszkaniu jest właśnie ów kominek. Nie wskazano też konkretnych dowodów przemawiających za uznaniem, iż kominek (wkład kominkowy), stanowi zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego. Wskazując na art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz kompetencje organów nadzoru budowlanego, Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził też, iż organy inspekcji sanitarnej powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji zachodzi potrzeba wkraczania ich w omawianą materię. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 21 września 2006 r., zarzucając mu: I. Naruszenie prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu przepisu art. 78 w związku z art. 53 pkt 2 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 120, poz. 1268) czego skutkiem było przyjęcie, iż zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 12 marca 1996 r. nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, a co za tym idzie nie może stanowić podstawy wydawania decyzji wobec obywateli. II. Naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co potwierdza Sąd w ostatnim zdaniu uzasadnienia, stwierdzając, że zaskarżona decyzja tak jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji zostały uchylone głównie ze względów formalnych, a mianowicie: 1) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, iż decyzja PWIS w O. narusza prawo materialne, ponieważ jak ustalił Sąd została wydana z naruszeniem art. 27 ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), gdyż zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (M.P. z 1996 r. Nr 19, poz. 23) nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i tym samym nie mogło być podstawą do ustalenia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji na podstawie art. 27 ust. 2; 2) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, iż decyzja PWIS w O. narusza inne przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – Sąd dokonał błędnego ustalenia, iż organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydając decyzję z dnia [...] [...] oraz z dnia [...] znak [...], powołując jako podstawę ich wydania przepisy Zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (M.P. z 1996 r. Nr 19, poz. 231) nie działały w oparciu o przepisy prawa; b) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie przez Sąd, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się w żaden sposób do twierdzeń skarżącego, iż przyczyną obecności tlenku węgła w mieszkaniu p. J. C. było wadliwe podłączenie wentylacji w jej mieszkaniu, co ma potwierdzać opinia z dnia [...] lutego 2006 r. sporządzona przez specjalistę – mistrza kominiarstwa, co ma uzasadniać ustalenie dokonane przez Sąd, iż organy nie dążyły do prawdy obiektywnej, do czego były zobowiązane z mocy art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również nie uzasadniły swych rozstrzygnięć zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. 3) naruszenie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu – opinii kominiarskiej nr [...] z dnia [...] sporządzonej przez p. E. Z. ze Spółdzielni "[...]" w O., pomimo iż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które jak wynika z uzasadnienia wyroku miał Sąd, a dotyczących rzekomego braku bezspornego wykazania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, iż przyczyną wydzielania tlenku węgla w mieszkaniu p. J. C. jest kominek, użytkowany przez skarżącego, czego skutkiem było przyznanie racji skarżącemu, który twierdził, iż organ nie wykazał tych okoliczności w sposób bezsporny. Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej wnosi się o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku podstawową przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej było przyjęcie przez Sąd I instancji, iż zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. nie mogło stanowić podstawy do ustalenia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji. Tymczasem, co wynika z pkt I i II ppkt 1 i 2a skargi kasacyjnej, stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji było błędne, gdyż nie uwzględniało przepisu art. 78 w związku z art. 53 pkt 2 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 120, poz. 1268). Zgodnie z powyższymi przepisami kwestionowane przez Sąd zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r., zachowuje moc do czasu wydania odpowiedniego rozporządzenia przez ministra zgodnego z delegacją zawartą w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym art. 53 pkt 2 ww. ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. Fakt ten należy uznać za bezsporny w świetle zarzutów skargi kasacyjnej (pkt I, II ppkt 1 i 2a) i jej uzasadnienia. Należy również uznać za w pełni uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt II ppkt 2b i 3, bowiem jak wynika z analizy akt sprawy, organ II instancji w sposób dostateczny odniósł się do zarzutów skarżącego i uwagi Sądu, iż organy nie dążyły do wyjaśnienia prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.) oraz, że nie uzasadniły swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., są bezzasadne. Jeżeli Sąd miał pewne wątpliwości i wyjaśnienie ich było niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, nie było przeszkód aby Sąd skorzystał z możliwości jakie daje przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., na co wskazuje się w skardze kasacyjnej. Nie można całkowicie zgodzić się ze stanowiskiem Sadu I instancji, iż organy nie wykazały w sposób bezsporny, iż przyczyną wydzielania się tlenku węgla w sąsiednim mieszkaniu, był kominek zainstalowany w mieszkaniu R. D. i że ten kominek stanowi zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego. Chyba najlepszym i najbardziej przekonującym dowodem trafności uchylonych przez Sąd decyzji, powinno być to, iż kolejne badania kontrolne przeprowadzane w dniach [...] i [...] lutego 2006 r., po wyłączeniu z eksploatacji przedmiotowego kominka, nie wykazały w mieszkaniu J. C. obecności tlenku węgla. Błędny też jest pogląd Sądu, iż przepisy art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i podjęte w ramach posiadanych kompetencji działania organów nadzoru budowlanego, powinny spowodować rozważenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy w takiej sytuacji zachodzi potrzeba wkraczania ich w załatwienie tej sprawy. Powyższe wątpliwości i sugestie Sądu są w świetle obowiązujących przepisów całkowicie nieuzasadnione, bowiem każdy z ww. organów posiada własne kompetencje mające swe źródło w ustawach, zadania tych organów wzajemnie się nie wykluczają ani nie pokrywają. O wadliwości zaskarżonego wyroku może także świadczyć ostatni akapit uzasadnienia wyroku, w którym Sąd stwierdza, że nie stosuje art. 152 p.p.s.a. "ze względu na to, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone głównie ze względów formalnych, zaś orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku mogłoby spowodować ewentualne negatywne skutki dla zdrowia lub życia ludzkiego". Powyższe stwierdzenie nie odpowiada podstawie prawnej rozstrzygnięcia, wskazanej w uzasadnieniu wyroku – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., a ponadto wskazuje na niepewność składu orzekającego do prawidłowości zapadłego orzeczenia. Jest to brak logicznej konsekwencji, bowiem z jednej strony uchyla się decyzje, a z drugiej strony istnieje w związku z tym obawa o skutki tego rozstrzygnięcia dla zdrowia i życia ludzkiego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.