II OSK 1780/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1963/08 w sprawie ze skargi J. i K. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. VII SA/Wa 1963/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. P. i K. małż. M. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu Postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z 2000 roku ze zm. – dalej jako k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity z Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) nakazał J. P. i K. małż. M. rozbiórkę dwukomorowego zbiornika na nieczystości ciekłe usytuowanego na działce nr ew. [...] i częściowo na działce nr ew. [...] w miejscowości G., gm. Wiązowna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 19 lipca 2006r. na wniosek A. K. (pełnomocnik K. K.) zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe położonego na działce nr ew. [...] (obecnie działka nr ew. [...]) w miejscowości G.. Organ wskazał, że postępowanie wyjaśniające oraz wizja przeprowadzona w dniu 5 września 2006 roku wykazały, iż na działce nr ew. [...] (obecna działka nr ew. [...]) znajduje się dwukomorowy zbiornik na nieczystości ciekłe z kręgów betonowych o średnicy 120 cm. Jak ustalono, zbiornik położony jest w odległości 1,30 m od istniejącego ogrodzenia, które wg załączonych do akt sprawy map, położone jest w granicy działek. Część zbiornika znajduje się na działce nr ew. [...] (obecnie działka nr ew. [...]). Położenie takie powstało po podziale ww. nieruchomości. W dalszej kolejności wskazano, że zbiornik został wybudowany w 1995 roku na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Wójta Gminy Wiązowna (decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 roku), zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego i zbiornika na nieczystości ciekłe. W następnej kolejności organ wskazał, że w trakcie budowy inwestor odstąpił od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, gdyż zrealizował zbiornik na nieczystości ciekłe z przekroczeniem granicy sąsiedniej działki. Mimo wykonania zbiornika niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i planem zagospodarowania terenu, cała inwestycja przyjęta została do użytkowania, bowiem nie wniesiono sprzeciwu po dokonaniu przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. Okoliczność ta, jak wyjaśnił organ I instancji, nie stanowi jednak przeszkody w prowadzeniu postępowania na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono - jak wskazano - na podstawie szkicu sporządzonego przez uprawnionego geodetę, iż zbiornik usytuowany jest na działce nr ew. [...] i częściowo na działce [...] w odległości 1,59 m - mierząc od środka włazu i 1,04 m - od krawędzi obudowy - od granicy z działką nr ew. [...], która stanowi drogę dojazdową. Takie usytuowanie zbiornika na nieczystości narusza, w ocenie organu, przepisy określające warunki techniczne obowiązujące w okresie jego budowy (rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku - Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), jak i obowiązujące w dniu wydawania decyzji, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. W dalszej kolejności wyjaśniono, ze zgodnie ze wskazanymi przepisami odległość pokryw zbiorników na nieczystości ciekłe od granicy działki sąsiedniej drogi (ulicy) i ciągu pieszego powinna wynosić co najmniej 2 m. Dodatkowo organ I instancji wskazał, iż postanowieniem Sądu Rejonowego w Otwocku Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2005 roku, sygn. akt I [...] orzeczono o podziale spadku i zniesieniu współwłasności, co wpłynęło na zmianę usytuowania zbiornika i w rezultacie na przekroczenie granicy działki sąsiedniej. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku wnieśli J. P. i K. małż. M. podnosząc przede wszystkim okoliczność, iż pierwsza mapa do celów sądowych z linią podziału powstała 4 grudnia 2000 roku, a prawomocne postanowienia z tym podziałem zostało wydane [...] grudnia 2005 roku. Jak wyjaśniono, część działki [...] (obecnie działka nr [...]) z częścią komory szamba została przyznana na rzecz skarżących prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Otwocku z dnia [...] listopada 2006 roku, sygn. akt [...], w następstwie czego został sporządzony w dniu 25 kwietnia 2007 roku akt Notarialny i działka została wpisana przez Sąd Rejonowy w Otwocku IV Wydział Ksiąg Wieczystych do Rejestru gruntów w dniu 30 maja 2007 roku. Tak więc całe szambo (obie komory) znalazło się obecnie na scalonej działce stanowiącej ich własność. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania J. P. i K. małż. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia [...] lipca 2008 roku - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie zrelacjonował przebieg postępowania oraz podzielił ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku. Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor dokonał istotnej zmiany usytuowania spornego zbiornika (w stosunku do jego lokalizacji określonej w pozwoleniu na budowę) w konsekwencji, czego naruszone zostały przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co uniemożliwia legalizację zbiornika. W przewidzianym ustawą terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli J. P. i K. małż. M., domagając się jej uchylenia, ewentualnie stwierdzenia nieważności. Zdaniem skarżących brak było podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego, bowiem organy nadzoru nie wydały uprzednio postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które w każdym przypadku musi poprzedzać decyzje wydane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. W dalszych wywodach skargi podnieśli ponadto brak interesu prawnego K. K. (na wniosek której wszczęto postępowanie) w kwestionowaniu lokalizacji spornego szamba. Co prawda K. K. jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej z ich działką (na której usytuowany jest zbiornik na nieczystości) nie oznacza to jednak, jak wskazali skarżący, że przysługuje jej automatycznie z tego tytułu przymiot strony. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazali, iż nie wykazała ona negatywnego wpływu spornego zbiornika na możliwość zagospodarowania swojej działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż organ "w szczególności (...) obowiązany jest dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (por. wyrok NSA z 26 maja 1981r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1 poz. 45). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, iż zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rządząca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 29 listopada 2000r. V SA 948/00, Lex nr 50114). W dalszej kolejności Sąd I instancji zauważył, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu merytorycznym sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano też, że organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji, zgodnie z art. 140 k.p.a., związany przepisami art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a dodatkowo w oparciu o art. 136 k.p.a. może przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, jeśli stwierdzi brak w materiale dowodowym. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych przepisów, w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W dalszej kolejności wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] czerwca 1994 roku Wójt Gminy Wiązowna zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. i K. małż. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...]. Jak wskazano, orzekając na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki dwukomorowego zbiornika na nieczystości ciekłe organ uznał, iż inwestorzy w sposób istotny odstąpili od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Odstępstwo to, jak wyjaśniono, polegało na wybudowaniu zbiornika z przesunięciem o kilka metrów od jego usytuowania wskazanego w planie zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjaśniono, że wynikający z art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego i winien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, organ nie wyjaśnił nie tylko braku możliwości doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, ale także nie uzasadnił prawidłowości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. W dalszej kolejności Sąd wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 51, co do zasady, poprzedzone winno być postanowieniem wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych (art. 50 Prawa budowlanego). Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, jeżeli zachodzą stosowne przesłanki, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. W dalszej kolejności wskazano, że ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888 ze zm.) dodano art. 51 ust. 7, zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49 b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Oznacza to, jak wyjaśnił Sąd I instancji, iż w takim przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 51 nie poprzedza się postanowieniem wstrzymującym roboty budowlane, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że organ, aby mógł wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego musi stwierdzić, iż nastąpiło, nie dające się usunąć naruszenie prawa. Sąd dodał przy tym, że rozbiórkę można nakazać w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. Prawo budowlane, Komentarz. Z. Niewiadomski, wyd. C.H. Beck Warszawa 2000, s. 539). W dalszej kolejności, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że w sprawie niesporne jest, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości zrealizowany został w oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 1994 roku udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ew. [...]. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy Planu realizacyjnego zagospodarowania stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę działka nr [...] graniczyła z działkami nr [...],[...],[...] oraz nr [...]. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Otwocku z dnia [...] czerwca 2005 roku dokonano podziału spadku i zniesienia współwłasności, co spowodowało zmianę stosunków własnościowych na gruncie. Z akt postępowania nie wynika jednak, jak zauważył Sąd I instancji, aby zbiornik zrealizowano z przekroczeniem granicy nieruchomości. Także znajdujący się w aktach sprawy szkic usytuowania komór kanalizacji lokalnej z dnia [...] lutego 2008 roku, na który powołuje się organ nie może stanowić wyłącznego dowodu na ustalenie przez organ, iż zbiornik na nieczystości zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 2 metry od granicy działki nr ew. [...] stanowiącej drogę dojazdową, gdyż w toku postępowania zarówno przed organem I instancji, jak i II instancji nie ustalono charakteru działki nr [...] oraz jej właściciela. Sąd wskazał ponadto, iż ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjnej nieruchomości KW 30154 - dz - [...], [...], [...] sporządzonej przez biegłego geodetę w dniu 28 maja 2004 roku nie wynika, aby działka [...] (dawniej działki [...], [...] i [...]) graniczyła z działką nr [...] stanowiącą drogę dojazdową. W dalszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że brak wyjaśnienia powyższych rozbieżności uniemożliwia ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę szamba. Dlatego też, organ ponownie rozpoznający odwołanie obowiązany będzie, jak wskazał Sąd, ustalić, czy realizacja szamba z odstępstwem od pozwolenia na budowę spowodowała nie dające się usunąć naruszenie prawa, czy też istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W przewidzianym ustawą terminie skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. K., zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) zarzucając polegające na naruszeniu przepisów postępowania, uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, ze skarga nie podlega oddaleniu, czego Sąd dał wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. W dalszej kolejności na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie przepisów postępowania, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 i 133 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie przez WSA w Warszawie błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Ustalenia te - jak podkreśliła autorka skargi kasacyjnej - polegają na przyjęciu na podstawie akt sprawy, że organ administracji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych i w związku z tym zachodzi potrzeba uzasadnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a podniesiono zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego, polegającego na przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń, sprzecznych z dyrektywami wynikającymi z treści tych przepisów. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w dniu 19 lipca 2006 roku zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe położonego na działce nr ew. [...]. W toku przeprowadzonego postępowania organ administracji stwierdził, że zbiornik został wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania terenu. Ponadto, w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że zbiornik zamiast w całości na działce nr [...] znajduje się w granicy działek ewidencyjnych [...] (obecnie [...]) oraz [...] (obecnie [...]), ok. 1,30m od granicy działki [...] (obecnie [...]), co - jak wskazano - jest sprzeczne z zatwierdzonym planem zagospodarowania terenu oraz szkicem sytuacyjnym do celów budowlanych. Zauważono, że zmiana numeracji działek wraz ze zmianą ich położenia, powierzchni jest udokumentowana w aktach postępowania stosowną dokumentacją geodezyjną. Składająca skargę kasacyjną – jak podkreślono - jest właścicielką działki oznaczonej obecnie nr [...], przy której granicy w sposób niezgodny z przepisami istnieje zrealizowana inwestycja (szambo). Zatem, jak stwierdzono, niewątpliwie przysługuje jej status strony w postępowaniu. W dalszej kolejności wskazano, że przedstawiony w toku postępowania szkic polowy wykazał, że inwestycja została zrealizowana niezgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania terenu oraz niezgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w czasie budowy. W dalszej kolejności wskazano, ze PINB w Otwocku dokonywał - ustaleń na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności zaś w zakresie dotyczącym granic wówczas istniejących działek, czyli przykładowo na podstawie granic działki nr [...], nie zaś na podstawie obecnie istniejących granic działek. Postępowanie organu nadzoru budowlanego było, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w pełni prawidłowe i brak podstaw do jego kwestionowania, jak też nie zachodzi potrzeba uzupełniania materiału dowodowego, ponieważ znajdujący się w aktach sprawy jest wystarczający do wydania decyzji. W ocenie składającej skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że inwestorzy w trakcie budowy odstąpili od warunków określonych w pozwoleniu na budowę gdyż zrealizowano zbiornik z przekroczeniem granicy sąsiedniej działki. Z powyższego zapisu wynika, jak wskazała autorka skargi kasacyjnej, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została niezgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania terenu. Jednakże, w ocenie uczestniczki postępowania, Sąd I instancji, na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach doszedł do błędnych ustaleń, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy. Podkreślono, bowiem że działka oznaczona nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Dodano też, że działka ta nie była przedmiotem postępowania spadkowego. Wyjaśniono, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty dotyczące postępowania w przedmiocie działu spadku i zniesienia współwłasności. Z akt tych wynika, że stosunki własnościowe i granice działek dotyczyły jedynie podziału działki nr ew. 31, z której powstały m.in. działki nr [...], [...] oraz [...]. Z tych względów – w ocenie autorki skargi kasacyjnej – rozważania Sądu I instancji dotyczące zmiany granic działki nr [...] nie są słuszne. W dalszej kolejności składająca skargę kasacyjną podkreśliła, że z akt sprawy nie wynika, jak przyjął Sąd I instancji, że działka nr [...] stanowi drogę dojazdową i że w wyniku postępowania nie został ustalony charakter działki oraz jej właściciel. W ocenie składającej skargę kasacyjną z akt sprawy wprost wynika, że działka nr [...] nie stanowi drogi dojazdowej, lecz jedynie część całej działki [...] i może być użytkowana przez właściciela w dowolny sposób, w tym również jako droga wewnętrzna, nie będąca jednak drogą publiczną w rozumieniu ogólnie obowiązujących przepisów. Nie ma natomiast, jak podkreśliła autorka skargi kasacyjnej, żadnych podstaw do tego by twierdzić, że działka ta stanowi drogę. W ocenie uczestnika postępowania Sąd I instancji niewłaściwie zastosował postanowienia art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 51 znajduje również zastosowanie do już zakończonych robót budowlanych. Ustęp 7 tego artykułu, dodany ustawą z 27 marca 2003 r. zobowiązuje właściwy organ nadzoru budowlanego do odpowiedniego stosowania ust. 1 pkt 1-3 komentowanego artykułu, czyli odpowiedniego wydawania nakazów i nakładania obowiązków w nim określonych, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b , zostały już wykonane (zakończone) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (...). W takim przypadku - jak wskazano - tj. skończonych robót budowlanych, decyzji wydanej na podstawie art. 51 nie poprzedza postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, a skoro tak, to jej wydanie nie jest ograniczone żadnym terminem. W każdym z tych przypadków nie wydanie decyzji, o której mowa w komentowanym przepisie oznacza odstąpienie od postępowania legalizacyjnego, co zobowiązuje – jak wskazała autorka skargi kasacyjnej – właściwe organy do podjęcia czynności zmierzających do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wobec braku przesłanek umożliwiających jego legalizację. Ubocznie, autorka skargi kasacyjnej wskazała, że inwestor powinien wykonywać prace zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym, w oparciu o przedłożony organowi szkic sytuacyjny. W świetle ustalonej linii orzecznictwa sprawy dotyczące przekroczenia granicy przy budowie obiektów podlegają, jak wskazano, rozpatrzeniu przez sądy powszechne, a nie przez organy administracji. Prawo budowlane, będące fundamentem prawnym w budownictwie, odnosi się tylko do części działalności dotyczącej budownictwa. Wskazuje na to treść art. 1 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego, że prawo budowlane normuje tylko "działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach". Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli małżonkowie M. domagając się: – odrzucenia skargi kasacyjnej "przez Wojewódzki Sąd Administracyjny" na podstawie art. 178 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) jako nie opartej na ustawowych podstawach; ewentualnie o: – odrzucenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 p.p.s.a. jako nie opartej na ustawowych podstawach; alternatywnie o: – oddalenie skargi kasacyjnej; – zasądzenie kosztów postępowania od uczestnika postępowania wnoszącego skargę kasacyjną na rzecz skarżących. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną zauważono, że uczestnik postępowania podnosząc w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że te naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym - jak zaznaczono – w skardze kasacyjnej nie zostało wyjaśnione, na czym wpływ ten polegał i czy rzeczywiście był istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano również, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego - jak zauważono -obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny. W dalszej kolejności wskazano, że należy również określić jakie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W innym przypadku ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa, samo zaś pismo pozostaje tylko namiastką środka odwoławczego. W ocenie małżonków M. skarga kasacyjna nie została oparta na właściwych podstawach prawnych i zgodnie z przepisami p.p.s.a. powinna podlegać odrzuceniu. Jednakże, jak wyjaśniono, ze względów tzw. bezpieczeństwa procesowego, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielili argumentacji skarżących co do celowości odrzucenia skargi kasacyjnej, wskazano, że żądania uczestnika postępowania określone w petitem skargi kasacyjnej nie są zasadne i podlegają oddaleniu. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej zauważono, że naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce np. w przypadku gdyby Sąd uwzględniając skargę na decyzję, dokonał rozstrzygnięcia innego "od tych wskazanych w powołanym przepisie". Tymczasem, w świetle poczynionych ustaleń Sąd I instancji zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. uczyniono. Wskazano ponadto, że w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis - jak wyjaśniono - wskazuje elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Składający odpowiedź na skargę kasacyjną wskazali, że wszystkie z wymienionych w powołanym artykule części składowych znajdują się w uzasadnieniu do skarżonego wyroku. Uczestnik postępowania, wskazał natomiast jedynie przepis, który jego zdaniem został naruszony, nie precyzując jednak w jaki sposób doszło do naruszenia tego przepisu, tj. nie wskazał elementu, który zostałby pominięty w uzasadnieniu lub zostałby sporządzony w sposób nie odpowiadający prawu. W dalszej kolejności, wyjaśniono, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i 133 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia jest pozbawiony logiki. Sąd w uzasadnieniu wskazał, bowiem, że istnieją trudności w dokładnym ustaleniu stanu faktycznego, ponieważ organ administracyjny nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego. Zatem, stawianie zarzutu błędnych ustaleń faktycznych, do których de facto nie mogło w ogóle dojść z uwagi na uchybienia dokonane przez ograny administracji, jest w ocenie składających odpowiedź na skargę kasacyjną, bezzasadne i nie może zostać uwzględnione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazano, że powołany przepis został przez Sąd zastosowany w sposób należyty. Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy i jak wynika z jego uzasadnienia, został on niewątpliwie wydany na podstawie akt sprawy. Podkreślono, że uczestnik postępowania nie wskazał natomiast, na czym polega jego zdaniem naruszenie przez Sąd tego artykułu. Ustosunkowując się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego - małżonkowie M. – zauważyli, że argumentacja wskazana przez uczestnika postępowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest tożsama z argumentacją wskazaną w uzasadnieniu Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności zarzutów złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego. Ponadto wskazano na naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, polegające na naruszeniu - art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 i 133 § 1 p.p.s.a. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw kasacyjnych prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1, zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu, nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który w ocenie skarżącej został naruszony przez Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych: lit. a, b i c, obejmujących różne stany naruszenia prawa. Jakkolwiek, co do zasady, przyjmuje się, że brak wskazania przez autora skargi kasacyjnej konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać przez Sąd I instancji naruszony, powoduje, iż ocena zasadności tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwa, to zważywszy na argumentację uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjęto, iż chodzi o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez Sąd I instancji, polegać miało na zakwestionowaniu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pomimo prawidłowo i wyczerpująco - w przekonaniu autorki skargi kasacyjnej - ustalonego stanu faktycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału prowadzi do wniosku, iż słusznie Sąd I instancji uznał, że z akt administracyjnych nie wynika, w sposób jasny i czytelny, aby zbiornik zrealizowano z przekroczeniem granicy nieruchomości. Zgodzić się należy również z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, co do tego, że znajdujący się w aktach sprawy szkic usytuowania komór kanalizacji lokalnej z dnia 25 lutego 2008 roku, na który powołuje się organ nie może stanowić - wyłącznego - dowodu na okoliczność rzeczywistej odległości zbiornika na nieczystości od granicy działki nr ew. [...] stanowiącej drogę dojazdową. W toku postępowania - jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - nie ustalono charakteru działki nr [...] oraz jej właściciela. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjnej nieruchomości KW [...] - dz - [...], [...], [...] sporządzonej przez biegłego geodetę w dniu 28 maja 2004 roku - nie wynika - aby działka [...] (dawniej działki [...], [...] i [...]) graniczyła z działką nr [...] stanowiącą drogę dojazdową. Szkic z dnia 25 lutego 2008r. wykonany przez biegłego geodetę obejmuje działki o nr [...], [...], [...]. W aktach administracyjnych brak jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, że działka [...] stanowi obecnie działkę [...], brak w nich dokumentów obrazujących stosunki własnościowe co do działki [...] oraz jej rzeczywiste przeznaczenie. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące - jak w niniejszej sprawie - potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). Poczynione w niniejszej sprawie przez organy ustalenia, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie znajdują w całości potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co słusznie podniósł Sąd I instancji. Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art.133 § 1 p.p.s.a zobowiązuje sąd administracyjny do wyrokowania w oparciu o akta sprawy, a jedynie w drodze wyjątku, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. istnieje możliwość przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, gdy jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. W niniejszej sprawie nie udokumentowano, by Sąd I instancji przekroczył zakres rozpoznania sprawy, określony tym przepisem. Przedmiotem rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd uczynił wyłącznie materiał zgromadzony w aktach administracyjnych, słusznie dostrzegając w nim braki wymagające uzupełnienia. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść przytoczonego powyżej przepisu reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma sprawozdawczy charakter - streszcza przebieg przeprowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko Sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponad wszelką wątpliwość zawiera wszystkie wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. obligatoryjne elementy. Zawarta w nim ocena legalności przeprowadzonego przed organami postępowania nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, o czym wywiedziono powyżej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia, przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego - poprzez - przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń sprzecznych z "dyrektywami wynikającymi z treści tych przepisów", wyjaśnić należy, że należyte sformułowanie zarzutów składających się na podstawy kasacyjne ma istotne znaczenie, ponieważ wyznaczają one granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji istotne znaczenie ma, aby składający skargę kasacyjną zawarł w niej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Przedmiotem zaskarżenia jest, bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Sąd administracyjny nie ustala konsekwencji prawnych wynikających ze stanu faktycznego sprawy. Jego rolą jest sprawowanie kontroli nad działalnością organów administracji pod względem jej zgodności z prawem. Nie wystarcza zatem samo powołanie w skardze kasacyjnej przepisu administracyjnego prawa materialnego. Konieczne jest wykazanie, że sąd I instancji nie wykonał prawidłowo kontroli czynności organu, która polega na ocenie, czy organ wydając rozstrzygnięcie nie naruszył przepisów prawa obowiązującego w dacie orzekania (por. wyrok NSA z 20.05.2009 r., sygn. I FSK 380/08). Odnosząc powyższe, ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że autorka skargi kasacyjnej nie wskazała, na czym miało polegać – zarzucane Sądowi I instancji – naruszenie przepisów prawa materialnego. Podnosząc zarzut naruszenia przepisu art.51 ust.1 prawa budowlanego nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej , która w jej ocenie została naruszona. Tymczasem norma ta składa się z trzech jednostek redakcyjnych; pkt.1,2,3, obejmujących różne stany naruszenia prawa. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwoliła tym razem na ustalenie zarzucanego zakresu naruszenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji, przepisu art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego, uznać należy wręcz za niezrozumiały, wobec faktu, że Sąd ten, zważywszy na brak wyczerpujących ustaleń faktycznych, uznał że merytoryczna trafność rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, w istocie wymykała się jego kontroli i odstąpił od niej. W świetle powyższego, wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, nie mógł odnieść oczekiwanego skutku, w postaci wzruszenia zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nie mającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. A. Łaskarzewska M.Czapska-Górnikiewicz A.Jurkiewicz