III SAB/Wr 505/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. B. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego O. B. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skargą z dnia 15 maja 2019 r. (wpływ do organu – 20 maja 2019 r.) skarżący – małoletni M. B. działający przez przedstawicielkę ustawową (matkę – O. B.) reprezentowaną przez pełnomocnika procesowego, zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, skarżący w dniu 30 stycznia 2019 r. złożył do organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W tej samej dacie organ powiadomił stronę skarżącą pisemnie o przedłużeniu terminu na zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie do dnia 30 lipca 2019 r. podając między innymi, że konieczne jest wykonanie czynności sprawdzających przez inne organy oraz informując, że pobyt strony na terytorium RP w trakcie zawisłego w tej materii postępowania jest legalny. Dnia 13 marca 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie. Po wywiedzeniu, o czym mowa wyżej, tzn. w dacie 20 maja 2019 r., skargi na przewlekłość postępowania, organ pismem z 25 maja 2019 r. wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji, Wydziału Zamiejscowego Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy N. Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wyjazd i pobyt przedstawicielki ustawowej w sprawie małoletniego skarżącego - na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem zaś z tej samej daty organ poinformował stronę skarżącą, że przewidywany termin na zakończenie postępowania przypada na dzień 30 lipca 2019 r. i jednocześnie wezwał do uzupełnienia dokumentów, które wymienił. W wywiedzionej skardze sformułowano następujące zarzuty naruszenia norm prawa, a to: - art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez niedochowanie miesięcznego terminu załatwienia sprawy, - art. 37 § 4 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., przez nieprzekazanie ponaglenia w terminie 7 dni od jego otrzymania, - art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., przez nierozpatrzenie przez organ II instancji ponaglenia w przewidzianym ustawą 7-dniowym terminie, - art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., przez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy, - art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a., przez odmowę udostępnienia materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, tj. niewydanie stosownego postanowienia na ustny wniosek o wgląd do akt sprawy, - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., statuującego zasadę praworządności przez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, - art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niesprawny, opieszały i wydłużanie postępowania bez żadnych uzasadnionych przyczyn. Jak stwierdzono w uzasadnieniu skargi - pomimo upływu 3 miesięcy i 16 dni sprawa nie została załatwiona, co powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Brak działań organu w sprawie nie może być sanowany przez problemy kadrowe. Postępowanie organu nosi znamiona lekceważącego traktowania cudzoziemców oraz jest prowadzone według z góry założonego schematu, przede wszystkim urzędnicy unikają kontaktów z wnioskodawcami a do wydania decyzji nie jest wymagane przeprowadzanie szczególnie długiego procesu dowodowego. Jak uzasadniano dalej w skardze, strona skarżąca znajduje się pod wpływem stresu wskutek olbrzymiego okresu bezczynności organu. W kontekście powyższych okoliczności w skardze sformułowano następujące żądania: zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na podjęcie pracy, jednak nie później niż w terminie 7 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia, stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając między innymi, że termin podjęcia postępowania jest uzależniony od ilości wniosków, która jest bardzo duża, przy czym przy ich rozpatrywaniu decydująca jest kolejność wpływu, a sprawy tego rodzaju są skomplikowane i wymagają szczególnej wnikliwości i indywidualnej analizy każdego przypadku. Zwłoka nie była spowodowana celowym działaniem tudzież złą wolą organu, lecz przyczyniły się do tego znaczne niedostatki kadrowe oraz duża fluktuacja pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Podstawą prawną skargi jest przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Termin "przewlekłość postępowania administracyjnego" zdefiniowany został w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm. - poniżej przywoływany w skrócie jako "k.p.a."). Z brzmienia tego przepisu wnosić należy, że "przewlekłość" to taki stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Niewątpliwie dla ustalenia, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania należy mieć na względzie pozostałe unormowania prawne, jak art. 12 k.p.a. wprowadzający zasadę szybkości postępowania oraz art. 35 k.p.a. określający terminy załatwiania spraw administracyjnych (co do zasady niezwłocznie, jak stanowią § 1 i § 2, a gdy wymagane jest przeprowadzenie czynności wyjaśniających - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące, o czym z kolei mowa w § 3 i § 3a). Wyjątki w tej materii mogą przewidywać przepisy szczególne (§ 4). Według § 5 omawianego art. 35 k.p.a. - do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie organu wykazuje cechy tak rozumianej przewlekłości. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, od chwili złożenia w dniu 30 stycznia 2019 r. wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy oraz poinformowania pisemnego w tej samej dacie strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 30 lipca 2019 r. - organ nie podejmował czynności mających na celu rozpoznanie wniosku aż do czasu 25 maja 2019 r., kiedy to organ - po złożeniu już skargi przez stronę skarżącą - wystąpił do organów Policji, ABW oraz Straży Granicznej ze stosownym zapytaniem, czy wjazd i pobyt przedstawicielki ustawowej małoletniego skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz wezwał osobnym pismem stronę skarżącą do uzupełnienia dokumentów w sprawie. Te czynności procesowe były rzeczywiście spóźnione, podjęte opieszale zważywszy na terminy wynikające z cytowanego wyżej art. 35 k.p.a., lecz trzeba zauważyć, że organ przy wielości indywidualnych postępowań tego typu oraz w sytuacji powszechnie znanych braków kadrowych wprawdzie dopuścił się tym samym zwłoki, ale nie była ona znaczna w tych obiektywnych okolicznościach. Wbrew twierdzeniom skargi, nie może być mowy o "olbrzymim okresie bezczynności" skoro zwłoka w załatwieniu wniosku licząc nawet od upływu ustawowego jednego miesiąca od dnia złożenia wniosku wyniosła niespełna trzy miesiące od złożenia skargi. Jak trafnie zauważył organ, ta kategoria spraw cechuje się koniecznością podejmowania przez organ czynności sprawdzających, nadto dokumentacja sprawy wymagała w rozpatrywanym przypadku uzupełnienia co generalnie wpływa na przedłużenie toku postępowania. Po myśli art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Opisane w art. 36 k.p.a. powinności procesowe organ dochował należycie powiadamiając stronę skarżącą najpierw w dacie złożenia wniosku, a następnie kolejny raz w piśmie z 25 maja 2019 r. W obu przypadkach nowy termin został określony na dzień 30 lipca 2019 r. Ponaglenie zaś na niezałatwienie sprawy w terminie zostało złożone jeszcze przed upływem przedłużonego przez organ terminu na zakończenie postępowania (13 marca 2019 r.). Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie natomiast do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W takim świetle wypada podkreślić, że w realiach rozpatrywanej sprawy, mimo spóźnionego nadania biegu sprawie poprzez przede wszystkim zainicjowanie czynności sprawdzających u innych organów państwowych ze zwłoką, to trzeba też zauważyć, że uwzględniając ustawowy termin na załatwienie sprawy (jeden miesiąc, a w sprawach skomplikowanych dwa miesiące) – okres zwłoki wynosi na dzień złożenia skargi około trzech miesięcy, był zatem nieznaczny, wbrew temu co sugeruje się w skardze. Nie można również stwierdzać o winie organu skoro powszechnie znany jest fakt bardzo dużej liczby wniosków cudzoziemców, które wpływają do organu przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej. Organ z tego powodu między innymi poinformował stronę skarżącą o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania do dnia 30 lipca 2019 r. W takim stanie rzeczy Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie aczkolwiek zaistniała przewlekłość, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). Sąd uznał, że będzie to termin wystarczający do załatwienia sprawy uwzględniając, że postępowanie być może wymagać będzie dodatkowej aktualizacji niektórych danych niezbędnych do wydania decyzji. Na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie jaskrawych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17). W kontrolowanej sprawie zaś, na podstawie analizy akt postępowania nie sposób dopatrzyć się celowego działania organu. Nadto wypada zauważyć, że uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w kontrolowanej sprawie Sąd z urzędu, na podstawie lektury akt, nie dostrzegł okoliczności uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej. Przede wszystkim stwierdzona przewlekłość nie była znaczna, nie miała charakteru rażącego. Poza tym organ przed przekazaniem skargi wdrożył adekwatne do stanu sprawy czynności procesowe nadając dalszy bieg toczącemu się postępowaniu, a w skardze zaś sformułowano ogólne twierdzenia na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej. Wniosek skargi nie został zatem poparty szczególnymi okolicznościami. Sąd przy tym miał również na uwadze, że na mocy przepisu art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.): "Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna." Wypada zaznaczyć, że strona skarżąca została pouczona przez organ w początkowym stadium postępowania, to znaczy już w dacie wpływu wniosku do organu (pismo organu z 30 stycznia 2019 r.) o treści zacytowanej normy prawnej i w związku z tym o fakcie uznania pobytu do czasu zakończenia postępowania za legalny, co czyni zarzuty skargi o wysokim poziomie stresu, doznania szkody etc. - niezasadnymi. Z przywołanych względów Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił (pkt III). O kosztach postępowania (w punkcie IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składają się - równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.