II OSK 1436/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2269/10 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [ czerwca 2010 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] – [...]". Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu w związku z żądaniem [...] Stowarzyszenia A.. Stwierdzając nieważność przedmiotowej decyzji z dnia [...] października 2007 r. Dyrektor wskazał, że rozstrzygnięcie to w sposób rażący narusza: • art. 47 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz.150 ze zm., zwanej dalej p.o.ś.), poprzez brak określenia, analizy i oceny możliwości oraz sposobów zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, • art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm., zwanej dalej u.o.p.), poprzez nieprzeanalizowanie, czy podejmowane działanie może w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony zostały wyznaczone dwa obszary sieci Natura 2000 i tym samym poprzez niewykazanie braku konieczności spełnienia przesłanek zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, określonych w art. 34 u.o.p., • art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Autorzy raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko wskazali, że teren inwestycji ma najwyższą, I kategorię wartości przyrodniczej, co wynika z faktu, że planowany przebieg drogi o długości 11,728 km przecinać będzie pięć ustanowionych obszarów ochrony przyrody, m.in. Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków "Dolina Pasłęki", kod obszaru: PLB280002 i obszar mający znaczenie dla Wspólnoty "Rzeka Pasłęka", kod obszaru: PLH280006. W ocenie organu nadzorczego decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2007 r. nie nakłada na inwestora wielu środków minimalizujących negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia, zalecanych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie wyjaśnia również przesłanek takiej rezygnacji, przy czym na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, czy mogły to być przesłanki o charakterze przyrodniczym lub naukowym. Dyrektor wskazał, że w miejscu planowanego węzła "Podlejki", tj. w km ok. 120+500, nowy ślad drogi wkraczać będzie w Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków "Dolina Pasłęki". Natomiast w rejonie rzeki Pasłęki planowana droga przecinać będzie obszar mający znaczenie dla Wspólnoty "Rzeka Pasłęka", który został przekazany Komisji Wspólnot Europejskich w kwietniu 2004 r. na liście proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty. Organ stwierdził, że w podstawie prawnej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2007 r. nie wymieniono przepisu art. 34 u.o.p., a ponadto z treści tej decyzji nie wynika, aby Wojewoda rozważał przesłanki odstąpienia od zakazu określonego w art. 33 ust. 1 u.o.p. W związku z powyższym, tylko wykazanie, że przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać w sposób i w zakresie przewidzianym w art. 33 ust. 1 u.o.p. pozwalało na odstąpienie od stosowania przepisów ochronnych zawartych w art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34 przedmiotowej ustawy. Z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że brak znaczącego negatywnego wpływu na gatunki i siedliska, dla których ochrony został wyznaczony Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków "Dolina Pasłęki" był uzależniony od nałożenia na inwestora obowiązków zastosowania wymienionych w raporcie środków minimalizujących, czego decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 16 października 2007 r. nie uwzględnia. Wskazana decyzja charakteryzuje się brakiem precyzji rozstrzygnięcia w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia. W sposób zbyt ogólny i pozostawiający pole do swobodnego działania nakazuje w pkt 2 lit. i/, aby "podjąć działania eliminujące i ograniczające możliwość wystąpienia negatywnych oddziaływań na obszary Natura 2000 "Dolina Pasłęki" (PLB 280002) oraz "Rzeka Pasłęka" (PLH 280006), w tym ograniczenie wycinki nadrzecznych zadrzewień łęgowych do minimum oraz nie dokonywania zmian stosunków wodnych oraz regulacji koryta". W ocenie Dyrektora, taki zapis w zaskarżonej decyzji umożliwia rezygnację z ważnego czynnika ograniczającego potencjalne negatywne oddziaływanie, jakim jest chociażby dobór terminu wykonywania prac inżynieryjnych. Potrzeba uwzględnienia takiego zapisu była tym bardziej istotna, że w przedmiotowej decyzji w sposób pośredni organ wskazał na potencjalny wpływ fragmentaryzacji terenów otwartych na ptaki, bez określenia o jaką fazę przedsięwzięcia chodziło, zatem można przyjąć, że stwierdzenie to dotyczyło również fazy realizacji przedsięwzięcia. Zaskarżona decyzja nie odnosi się także w żaden sposób do zaleceń zawartych w raporcie, aby zaplanować zadrzewienia buforowe na odcinkach zalesionych, zastosować "nadzór" nad poszczególnymi etapami budowy (szczególnie w kwestii wycinki drzew), czy też wprowadzić ograniczenie prędkości ruchu na odcinku przejazdu przez obszar mający znaczenie dla Wspólnoty "Rzeka Pasłęka". Jak wskazał Dyrektor, decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2007 r. rażąco narusza art. 33 ust. 1 u.o.p., ponieważ przesłanką zakazu określonego w tym przepisie jest uzasadnione prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnego wpływu przedsięwzięcia na dane gatunki zwierząt i siedliska, a organ bez uzasadnienia nie nałożył obowiązków wykonania działań minimalizujących, które mogłyby takie prawdopodobieństwo wykluczyć. Rażące naruszenie art. 33 ust. 1 u.o.p. dotyczy również oceny wpływu inwestycji na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty "Rzeka Pasłęka". Przedmiotowa decyzja nie przewiduje wskazań co do zapewnienia ochrony ryb, będących przedmiotem ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "Rzeka Pasłęka", w okresie tarła, poprzez ograniczenie lub zakaz realizacji budowy mostu w tym okresie lub zastosowania środków zapobiegających zanieczyszczeniu rzeki w czasie rozbiórki istniejącego mostu i budowy nowego mostu. Uznając że przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać, co należało udowodnić, w sposób i w zakresie przewidzianym w art. 33 ust. 1 u.o.p., Wojewoda Warmińsko-Mazurski powinien był, zgodnie z zasadą przezorności, nałożyć na inwestora przynajmniej obowiązek niewykonywania prac w okresie tarłowym, jednak taki zapis nie znalazł się w decyzji z dnia 16 października 2007 r. Ponadto na stronie nr 131 raportu wskazano, że należy przemyśleć sposób zabezpieczenia rzeki Pasłęki przed sezonowymi zrzutami wód roztopowych bogatych w jony chlorkowe. W decyzji kwestia ta nie została poruszona. W związku z decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 16 października 2007 r. narusza także w sposób rażący przepis art. 47 pkt 2 p.o.ś. W ocenie Dyrektora, nie miało podstaw w aktach sprawy założenie, iż zastosowanie wskazanych wyżej środków minimalizujących spowoduje, że przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać w sposób i w zakresie przewidzianym w art. 33 ust. 1 u.o.p. i że jego realizacja nie wymaga stosowania zasad ochronnych określonych w art. 33 i 34 przedmiotowej ustawy. Organ stwierdził także, że nie znajduje oparcia w materiale dowodowym stanowisko autorów raportu oraz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o braku znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na gatunki ptaków, dla których ochrony wyznaczono Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków "Dolina Pasłęki". Akta sprawy nie zawierają wyników inwentaryzacji przyrodniczej, o jakiej mowa na stronie nr 53 raportu, wykonanej na zlecenie biura inżynieryjno-technicznego "Karo", przez dr L. Kleinschmidta, w formie opracowania pt. "Analiza wpływu przebudowy odcinka drogi krajowej nr 16, [...], na awifaunę Specjalnego Obszaru Ochrony – Rzeka Pasłęka i Obszaru Specjalnej Ochrony – Dolina Pasłęki", podczas gdy to na jej podstawie wyprowadzono powyższy wniosek. Decyzja z dnia [...] października 2007 r. przytacza treść zdania zawartego na stronie nr 54 raportu oraz stwierdzenie ze strony nr 53 raportu, z którego wynika, że wśród ptaków lęgowych na obszarze planowanej inwestycji stwierdzono występowanie tylko trzech gatunków z załącznika nr 1 Dyrektywy Rady z 2 kwietnia 1979 r. 79/409/EWG, w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, tj. bociana białego, żurawia i lerki. Również z powodu braku wyników inwentaryzacji przyrodniczej nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy stanowisko autorów raportu oraz stwierdzenie zawarte w przedmiotowej decyzji, iż "obszar ten nie jest miejscem zimowiskowym, ani nie przebiega tędy szlak intensywnej migracji ptaków". Decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2007 r. powołuje się na wyniki wspomnianej inwentaryzacji przyrodniczej (strona nr 7 zaskarżonej decyzji) "według której planowana inwestycja nie spowoduje rozerwania ciągłości i zaburzenia funkcjonowania obszarów Natura 2000". W ocenie organu nadzorczego, powołując się na wyniki inwentaryzacji przyrodniczej, których nie zawierały akta sprawy, Wojewoda naruszył w sposób rażący art. 77 § 1 k.p.a. Braki w materiale dowodowym sprawy dotyczą także wpływu wycinki zadrzewień łęgowych na cele ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "Rzeka Pasłęka". Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie miał podstaw, aby uznać, iż powierzchnia siedlisk utracona wskutek rozbudowy drogi jest nieistotna i nie wpłynie negatywnie na integralność tego obszaru. Zdaniem Dyrektora akta sprawy i wyniki postępowania dowodowego nie dawały podstaw do tego, aby uznać, że zastosowanie wskazanych w raporcie środków minimalizujących wykluczy wystąpienie przesłanek zakazu podejmowania działań, o których mowa w przepisie art. 33 ust 1 u.o.p. oraz przesłanek do zezwolenia na realizację przedsięwzięcia określonych w art. 34 u.o.p. Przepis art. 34 u.o.p., wymaga wykazania istnienia nadrzędnego interesu publicznego, braku rozwiązań alternatywnych i zapewnienia wykonania kompensacji przyrodniczej, zatem również zapewnienia możliwych działań minimalizujących. Mając na uwadze stwierdzone uchybienia odnośnie oceny wpływu przedsięwzięcia na cele ochrony Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków "Dolina Pasłęki", Dyrektor zauważył, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie uwzględnił propozycji środków minimalizujących oddziaływanie inwestycji na ptaki w rejonie znajdującym się ok. 5 km na zachód od ww. obszaru ochrony. W ocenie organu, rażące naruszenie art. 47 pkt 2 u.o.p. wynika z nieuwzględnienia określonych środków minimalizujących, wymienionych w raporcie. Przykładowo, decyzja z dnia [...] października 2007 r. nie nakłada obowiązków, polegających na utwardzeniu terenu budowy oraz wykonaniu wiaty lub magazynu na składowanie materiałów budowlanych, Zgodnie z informacją na stronie nr 45 raportu, należy w każdym zadrzewionym terenie drogi istniejącej przeprowadzać wycinkę jednostronnie, poszerzając ślad zawsze tylko z jednej strony, co pozwoli na zachowanie kilkudziesięcioletnich drzew, chociaż wzdłuż jednej strony drogi. Zgodnie natomiast z informacją na stronie nr 60 raportu, dotyczącą budowy wiaduktu nad suchą doliną w km 116+750, "jeśli do realizacji drogi na tym odcinku zostanie wybrany wariant nr 2 (...) niezbędne jest zaprojektowanie dłuższej niż dla wariantu 1 estakady tak, aby ilość podpór – o ile to możliwe była jak najmniejsza (w dalszym ciągu tylko 2), aby zachować otwartość doliny i ograniczyć prace ziemne związane z wymianą gruntu pod te podpory do niezbędnego minimum". Zdaniem organu, nieuwzględnienie dwóch ostatnich zaleceń stanowi również naruszenie art. 73 ust. 2 pkt ł/ p.o.ś., zgodnie z którym linie komunikacyjne, napowietrzne i podziemne rurociągi, linie kablowe oraz inne obiekty liniowe przeprowadza się i wykonuje w sposób zapewniający ograniczenie ich oddziaływania na środowisko, w tym ochronę walorów krajobrazowych. Dyrektor wskazał ponadto na istotne braki decyzji z dnia [...] października 2007 r. w opisie zakresu przedsięwzięcia. Decyzja i charakterystyka przedsięwzięcia, stanowiąca jej integralną część, nie opisują jego zakresu w sposób wystarczający. Skargę na decyzję z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że organ nadzorczy weryfikując decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2007 r., nie zachował wymogów wynikających z istoty postępowania nieważnościowego i analizował przedmiotową sprawę tak jak czyni się to w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Do wniosku takiego skłoniła Sąd I instancji lektura uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, w którym organ nadzorczy wielokrotnie wypowiada się w taki sposób, jakby ponownie merytorycznie rozpatrywał sprawę administracyjną, rozstrzygniętą już decyzją z dnia [...] października 2007. Sąd I instancji nie kwestionował stanowiska Dyrektora, że decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2007 r. może naruszać prawo. W ocenie Sądu I instancji, organ jednak nie odróżnił naruszenia prawa o charakterze rażącym od "zwykłego" naruszenia prawa, nie będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Rzeczą organu nadzorczego było dokonanie analizy stwierdzonych w decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2007 r. uchybień prawa pod kątem łącznego spełnienia trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz społeczno-gospodarczych skutków wywołanych wadliwą decyzją. Zdaniem Sądu I instancji, taka analiza przez organ nadzorczy nie została przeprowadzona, co skutkuje koniecznością uchylenia decyzji z dnia [...] października 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 33 ust. 1 i 3 oraz art. 34 ust. 1 u.o.p., art. 47 pkt 2 p.o.ś. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie doszło do ich rażącego naruszenia, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zarzucił również naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a. lub w związku z innym przepisem, z uwagi na brak w zaskarżonym wyroku jego określenia, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ nie przeanalizował stanu faktycznego sprawy pod kątem przesłanek rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania,w tym kosztów postępowania kasacyjnej i kosztów postępowania przed Sądem I instancji, według norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja zapadła w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji administracyjnych, to jest w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 156-159 k.p.a. Uruchomienie tego szczególnego trybu służącego wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wówczas, gdy jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną. Istnienie takiej szczególnej wady jest warunkiem pozwalającym wyjątkowo odstąpić od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), należącej do podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Dlatego postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności nie może przeradzać się w postępowanie zwykłe, w którym organ odwoławczy na skutek wniesienia odwołania rozpoznaje sprawę ponownie, badając wszystkie jej okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie stwierdził rozpoznając skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010 r., iż wskazała ona na szereg wad decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci rozbudowy drogi krajowej nr [...], lecz jednocześnie nie wykazała, że doszło do rażącego naruszenia prawa stanowiącego, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zgodnie z dominującym w orzecznictwie NSA poglądem do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest ustalenie następujących przesłanek: po pierwsze – treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa; po drugie – w zakresie objętym tą decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny; nadto charakter naruszenia przepisu był tego rodzaju, że prowadziło to do niemożności zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z 21 października 1992, V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23 i z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Zarówno w treści zaskarżonej decyzji jak i w zarzutach skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2007 r. rażąco naruszyła przepisy art. 47 ust. 2 p.o.ś., art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34 u.o.p. i art. 77 § 1 k.p.a. Wymienione przepisy nakazują w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określić, analizować oraz ocenić, między innymi, możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. Przewidują też, że odstąpienie od wynikającego z art. 33 u.o.p. zakazu podejmowania działań znacząco negatywnie oddziaływających na cele ochrony obszaru Natura 2000 może nastąpić tylko wówczas, gdy przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego i wobec braku rozwiązań alternatywnych właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na realizację planu lub działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony wymienionych obszarów podlegających ochronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie stwierdził, iż z zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób wymienione przepisy zostały naruszone decyzją Wojewody z [...] października 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i że naruszenia te miały "rażący" charakter w podanym wyżej znaczeniu. Nadto należy mieć na względzie, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji (wyrok NSA z 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej z zaskarżonej decyzji nie wynika, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydając decyzję z dnia [...] października 2007 r. dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Skarga kasacyjna podniosła wprawdzie, że zaskarżona decyzja zapadła bez analizy możliwości oraz sposobu zapobiegania i ograniczania negatywnego wpływu na środowisko, lecz zasadność tego zarzutu budzi wątpliwości przy analizie treści obszernego uzasadnienia decyzji z [...] października 2007 r. Należy więc uznać, iż zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję nie naruszył wymienionych w podstawie tej skargi przepisów. Skarga ta podlega więc oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.