II OW 126/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Gminy Środa Śląska z dnia 18 kwietnia 2012 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Gminą Środa Śląska a Dolnośląskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska we Wrocławiu w przedmiocie wniosku A. L. dotyczącego przeprowadzenia kontroli, ewentualnie podjęcia interwencji w sprawie przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozu naturalnego postanawia: oddalić wniosek UZASADNIENIE Burmistrz Gminy Środa Śląska wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2012 r. (data prezentaty) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego między nim a Wojewódzkim Inspektoratem Ochrony Środowiska z/s we Wrocławiu, W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że pismem znak: [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we Wrocławiu przekazał wniosek Pana A. L. dotyczący przeprowadzenia kontroli ew. podjęcie interwencji w sprawie przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozu naturalnego na dz. Nr [...] w miejscowości B., gmina Środa Śląska przez Pana K. F. zam. B. w celu podjęcia stosownych działań. W odpowiedzi na pismo przekazujące sprawę do rozpatrzenia, Burmistrz Środy Śląskiej uznając się nie właściwym do rozpatrzenia sprawy odesłał pismem [...] z dnia [...] lutego 2012 r. przekazane wcześniej akta sprawy ponownie do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony we Wrocławiu, przedstawiając argumentację przemawiającą za brakiem umocowania prawnego w rozstrzyganiu sprawy. Podniesiono, że w sprawie skargi dotyczącej nieprawidłowego składowania obornika przez K. F. na dz. Nr [...] obręb B., wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie jest niemożliwe z uwagi na brak, w obecnym stanie prawnym, przepisu prawa, na podstawie którego Burmistrz byłby właściwy w rozpatrywanej sprawie. Zwrócono uwagę, że w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, dalej jako "p.o.ś.), właściwość Burmistrza została ograniczona poprzez zastosowanie kryterium sposobu korzystania ze środowiska (jest właściwy w sprawach zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne) do spraw należących do jego właściwości wynikających z art. 149, 150 ust. 1, 152 ust. 1 i 154 ust. 1 dotyczących eksploatacji instalacji w których na podstawie art. 363 i 368 ma możliwość wydania decyzji administracyjnej o nakazaniu czynności zmierzających do ograniczenia ich negatywnego wpływu na środowisko lub wstrzymać jej użytkowanie. Z tego względu przytoczony w piśmie z dnia 1 lutego 2012 r. art. 379 ustawy o ochronie środowiska również nie może być zastosowany, stanowi on dyspozycję do podejmowania działań w zakresie objętym właściwością tych organów o których mowa art. 378 ust. 3 ustawy o ochronie środowiska. Natomiast przytoczony w piśmie art. 363 ustawy o ochronie środowiska nie może być zastosowany, gdyż dotyczy eksploatacji instalacji, natomiast w rozpatrywanej sprawie uciążliwość dla środowiska wynika z samego faktu magazynowania obornika bez użycia instalacji. Podniesiono, że dyspozycją i upoważnieniem dla Burmistrza do wydawania nakazów usunięcia odpadów jest art. 34 ust. 1. Jednak w sprawie nie może mieć zastosowania ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2007r., Nr 39, poz.251), która w art. 2 ust. 2 pkt 6 stanowi, iż nie stosuje się jej m.in. do obornika, gnojówki i gnojowicy, przeznaczonych do rolniczego wykorzystywania w sposób i na zasadach określonych w ustawie o nawozach i nawożeniu. W sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz.2008 ze zm.), bowiem w świetle art. 5 tejże ustawy burmistrz sprawujący nadzór nad realizacją obowiązków obciążających właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku może wydać decyzję nakazującą wykonanie takiego obowiązku, o ile dotyczyłby on zbierania powstałych na nieruchomości odpadów komunalnych, gromadzenia nieczystości w zbiornikach bezodpływowych, pozbywania się zebranych na terenach nieruchomości odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Natomiast obornik nie jest odpadem (co wyjaśniono wcześniej, a gnojowica nie jest ściekiem co wynika z definicji ścieków w art. 3 pkt 38 b ustawy o ochronie środowiska. Natomiast w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o nawozach i nawożeniu z dnia 10 lipca 2007r. (Dz.U. Nr 147, poz. 1033) obornik przeznaczony do rolniczego wykorzystania jest nawozem naturalnym. Wskazana ustawa zawiera przepisy określające sposób przechowywania nawozów naturalnych, wskazując jednocześnie w art. 32 ustawy o nawozach i nawożeniu, Inspekcję Ochrony Środowiska jako organ właściwy do przeprowadzenia kontroli przestrzegania przepisów dotyczących przechowywania nawozów. Dyspozycją do podjęcia stosownych działań przez Inspekcję Ochrony Środowiska jest, zdaniem wnioskodawcy, katalog zadań wyszczególniony w art. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska z dnia 20 lipca 1991 (Dz.U. Z 2002 r. Nr 112, poz. 982 z póź. zm.), gdzie zgodnie z pkt 8 Inspekcja wykonuje zadania w zakresie zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawy. Postanowieniem z dnia 7 maja 2012 r. sygn. akt II SO/Wr 1/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przekazał przedmiotowy wniosek do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W odpowiedzi na wniosek Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu podniósł, że Inspekcja Ochrony Środowiska na podstawie art. 32 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu przeprowadza kontrolę przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozów, nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE" oraz środków wspomagających ochronę roślin w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie w ww. ustawą Inspekcja Ochrony Środowiska kontroluje podmioty korzystające ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zakresie m.in. przestrzegania przepisów o ochronie środowiska. Według definicji zawartej w art. 3 pkt 20 lit. c p.o.ś. podmiotem korzystającym ze środowiska jest osoba fizyczna niebędąca podmiotem, o którym mowa w lit. a ww. przepisu, korzystająca ze środowiska w zakresie w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Podniesiono, że Inspekcja Ochrony Środowiska może kontrolować osobę fizyczną w tym rolnika indywidualnego w zakresie określonym w art. 32 ustawy o nawozach i nawożeniu, tylko w przypadku, gdy osoba ta korzysta ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie to wymaga pozwolenia. Z uwagi na to, że przechowywanie nawozów naturalnych nie wymaga pozwolenia, Inspekcja Ochrony Środowiska nie jest uprawniona do kontroli rolników indywidualnych. Podniesiono, że w obecnym stanie prawnym brak jest przepisów z których wynikałyby specjalne obowiązki dotyczące przechowywania nawozów stałych np. obornika, z wyjątkiem wymogów nałożonych wyłącznie na gospodarstwa wielkotowarowe. Wskazano, że organem właściwym w sprawach z zakresu zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Kompetencje ww. organu określa art. 378 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Powołany wyżej przepis nie stanowi jednak katalogu zamkniętego uprawnień nadanych burmistrzowi w zakresie ochrony środowiska. Przepis art. 363 p.o.ś. stanowi bowiem wprost, że to "wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko". Podniesiono, że możliwość wykonania określonych czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko na podstawie art. 363 p.o.ś. dotyczy każdego oddziaływania na środowisko bez względu na jego źródło i sposób korzystania. W obecnym stanie prawnym (obowiązującym od dnia 18 sierpnia 2007 r.) negatywne oddziaływanie na środowisko nie musi wynikać z eksploatacji instalacji. Burmistrz może więc nałożyć w drodze decyzji na osobę fizyczną obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko także w przypadku, gdy oddziaływania to nie wynika z eksploatacji instalacji. Nadto wskazano, iż zgodnie z ogólna regułą zawarta w ary. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Przechowywanie nawozu naturalnego w sposób sprzeczny z przepisami prawa oraz zasadami współżycia sąsiedzkiego powoduje uciążliwości zapachowe i estetyczne dla społeczności lokalnej. Zgodnie z poglądami doktryny najbardziej typowe (najczęściej występujące) rodzaje tych spraw zostały wymienione w art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i są nimi m.in.: ład przestrzenny, ochrona środowiska, utrzymanie porządku i czystości. Sprawami publicznym o znaczeniu lokalnym są więc takie sprawy, które służą korzyści ogółu lub znacznej części mieszkańców gminy. Załatwianie takich spraw zmierza bowiem do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu podtrzymał swoje stanowisko, iż organem właściwym do przeprowadzenia kontroli lub podjęcia interwencji w sprawie przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozu naturalnego przez osobę fizyczną jest organ gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Wystąpienie z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, czy sporu o właściwość wymaga jednak aby organy administracji publicznej będące w sporze dokonały przed tym niezbędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz analizy stanu prawnego, aktualnych na dzień złożenia wniosku (postanowienia NSA z: 16 lutego 2004 r., OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; 30 września 2004 r., OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46, 7 października 2005 r., II OW 42/05, niepubl.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie wniosek o rozpatrzenie negatywnego sporu kompetencyjnego między Burmistrzem Gminy Środa Śląska a Dolnośląskim Wojewódzkim Inspektoratem Ochrony Środowiska z/s we Wrocławiu, na obecnym etapie postępowania, nie może być uznany za zasadny i uwzględniony poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy, bowiem przedmiot sporu kompetencyjnego nie jest jasno określony. Organy pozostające w sporze powołują się co prawda na przepisy ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1033, a także na ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150), jak również ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251), oraz ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008), a nadto ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska z dnia 20 lipca 1991 r. (Dz.U. z 2002, Nr 112, poz. 982), ale ich postanowień nie poddają prawidłowej wykładni, powołując się tylko na wybrane przepisy. Zdaniem wnioskodawcy Burmistrza Gminy Środa Śląska w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o nawozach i nawożeniu obornik przeznaczony do rolniczego wykorzystania jest nawozem naturalnym. Ustawa ta zawiera przepisy określające sposób przechowywania nawozów naturalnych, wskazując jednocześnie w art. 32 Inspekcję Ochrony Środowiska jako organ właściwy do przeprowadzenia kontroli przestrzegania przepisów dotyczących przechowywania nawozów. Natomiast Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu wskazał, iż z art. 32 ustawy o nawozach i nawożeniu wynika, że Inspekcja Ochrony Środowiska przeprowadza kontrolę przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozów, nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE" oraz środków wspomagających ochronę roślin w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Wskazując na definicję zawartą w art. 3 pkt 20 lit. c ustawy prawo ochrony środowiska podniesiono, że Inspekcja Ochrony Środowiska może kontrolować osobę fizyczną, w tym rolnika indywidualnego w zakresie określonym w art. 32 ustawy o nawozach i nawożeniu, tylko w przypadku, gdy osoba ta korzysta ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie to wymaga pozwolenia. Podniesiono, że przechowywanie nawozów naturalnych nie wymaga pozwolenia, zatem Inspekcja Ochrony Środowiska nie jest uprawniona do kontroli rolników indywidualnych. Porównanie stanowisk obu organów prowadzić musi do uznania, że przedmiot sporu nie został jasno określony. W sytuacji gdy z wniosku strony skierowanego do organu administracji z żądaniem podjęcia określonych działań przedmiot ten jasno nie wynika, należy w postępowaniu wyjaśniającym doprowadzić do sprecyzowania żądań strony, czego w niniejszej sprawie żaden z organów występujących w sprawie nie uczynił. Należy także zwrócić uwagę na decyzję z dnia [...] października 2008 r. wydaną przez Burmistrza Środy Śląskiej wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 991), nakazującą K. F.: - usunięcie nawozu naturalnego (gnojowicy), ze zbiornika przeznaczonego na przechowywanie nawozów naturalnych płynnych, znajdującego się na posesji nr [...] w miejscowości B., oraz oczyszczenie zbiornika poprzez odkażenie wapnem, - usunięcie nawozu naturalnego (obornika) z terenu posesji nr [...], - powiadomienie organu o zakończeniu wykonanych czynności, w celu przeprowadzenia rekontroli. Bowiem z akt sprawy nie wynika, czy zobowiązany wykonał obowiązki nałożone na niego w/w decyzją. Brak jest także w aktach sprawy jakiejkolwiek informacji o przeprowadzonej kontroli w zakresie wykonania obowiązków określonych w/w decyzji. Z uwagi na to, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego i określeniem przedmiotu sprawy, co należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należało, że brak takich ustaleń powoduje, iż wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004r. sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz.17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r. sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. wniosek Burmistrza Gminy Środa Śląska oddalił.