I OSK 2004/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie Maria Wiśniewska (spr.) NSA Irena Kamińska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1025/06 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku specjalnego celowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje adwokatowi L. C. od Skarbu Państwa - Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych wraz z należnym podatkiem od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1025/06, oddalił skargę Z. P.wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku specjalnego celowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] opisaną wyżej decyzją, po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...], nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], a którą odmówiono przyznania skarżącemu Z. P. zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na spłatę zadłużenia za czynsz i wodę, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] Z. P. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na spłatę zadłużenia z tytułu zaległego czynszu za mieszkanie – w kwocie 209,28 zł i należności za wodę – w wysokości 58,85 zł. Organ stwierdził, że dochód wnioskodawcy w postaci renty inwalidzkiej w wysokości 578,86 zł jest wyższy niż przewiduje to kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.; dalej: ustawa z 2004 r.), które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 461 zł. Ponadto zdaniem organu, w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 powołanej ustawy, uzasadniający przyznanie odwołującemu specjalnego zasiłku celowego. Wskazał, że Z P otrzymał w [...] wsparcie w kwocie 169 zł w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na leki i odzież, a w kolejnym miesiącu - w kwocie 110 zł na odzież i obuwie. Otrzymał poza tym dofinansowanie zakupu kołdry. Organ stwierdził również, że z orzeczenia lekarskiego wynika, iż wnioskodawca jest częściowo zdolny do pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że środki, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej nie wystarczają na pokrycie potrzeb wszystkich podopiecznych, stąd też realizując zadania pomocy społecznej obowiązany jest on w pierwszej kolejności zaspokoić potrzeby osób pozbawionych jakichkolwiek źródeł utrzymania, a które ze względu na podeszły wiek lub chorobę nie są w stanie zaspokoić swoich potrzeb wykorzystując własne środki i możliwości. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona przez Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł o jej oddaleniu. Sąd wskazał, że w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej uregulowano określone rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. Stosownie do treści art. 2 tej ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący uzyskuje dochód w postaci renty inwalidzkiej w którego h, wysokości 578,86 zł, a zatem w kwocie przekraczającej ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Kryterium to - wskazane w art. 8 ust. 1 ustawy z 2004 r. – ustalono na kwotę 461 zł. Wprawdzie zgodnie z art. 41 pkt 1 powołanej ustawy, osobie samotnie gospodarującej w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego takiej osoby, a który nie podlega zwrotowi, jednakże, w ocenie Sądu, szczególnie uzasadnionego przypadku nie stanowi zadłużenie skarżącego związane z lokalem mieszkalnym, ani też konieczność pokrycia kosztów leczenia, zwłaszcza, że skarżący otrzymał jednak wsparcie w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków, odzieży i obuwia, co oznacza, iż nie pozostał on bez wsparcia finansowego udzielonego ze strony organu do tego uprawnionego. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, że rozpoznając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego należy mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, często pozbawionych jakichkolwiek źródeł utrzymania. W świetle takiego stanu rzeczy Sąd uznał, że nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, a o odmowie przyznania świadczenia zadecydowała z jednej strony sytuacja życiowa wnioskodawcy, a więc możliwość zabezpieczenia potrzeb przez samego skarżącego przez wykorzystanie własnych środków i możliwości - w tym złożenie stosownego wniosku o dofinansowanie do opłat za mieszkanie, a z drugiej - możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że szczególną okolicznością uzasadniającą przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego jest fakt, iż oprócz niskiego dochodu ma na utrzymaniu córkę, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący wprawdzie mieszka z córką, jednakże prowadzą oni odrębne gospodarstwa domowe. Stan taki potwierdził sam skarżący w wywiadzie środowiskowym. Od powyższego wyroku Z. P., działając przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ten wyrok w całości, zarzucił jednocześnie Sądowi pierwszej instancji – w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 113 § 1 P.p.s.a. "poprzez uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego. Sąd bezkrytycznie podzielił argumentację organu odnośnie do odmówienia skarżącemu zasiłku celowego specjalnego na spłatę zaległości. Sąd przyjmując, że skarżący, mimo iż mieszka wspólnie z córką, prowadzi oddzielne gospodarstwo nie ustalił faktycznego rozliczania kosztów utrzymania mieszkania, płatności czynszu oraz zakupu żywności, ubrań itp. Zdaniem skarżącego, przeprowadzony przez organ wywiad środowiskowy tej okoliczności nie rozstrzyga, a Sąd pierwszej instancji mógłby usunąć wątpliwości przesłuchując córkę skarżącego. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. Przytoczone podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może tym samym podjąć własnej inicjatywy w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Rola Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów skarżącego. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Skarżący w swojej skardze kasacyjnej powołuje się na naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na niewłaściwym zastosowaniu miedzy innymi art. 113 § 1 P.p.s.a. Do uchybienia doszło, gdyż Sąd pierwszej instancji uznał sprawę przedwcześnie za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia niezauważając, jak zarzuca skarżący, że wywiad środowiskowy został wadliwie przeprowadzony, gdyż w sposób należyty nie wyjaśnia jak naprawdę wygląda prowadzenie gospodarstwa domowego skarżącego i jego córki mieszkającej we wspólnym mieszkaniu. Zdaniem skarżącego Sąd Wojewódzki powinien był usunąć występujące wątpliwości przesłuchując na tę okoliczność jego córkę, skoro zaś tego nie uczynił to naruszył art. 7 i 77 K.p.a. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym może zostać przeprowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodu z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Przesłankami przeprowadzenia takich dowodów są: konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz niespowodowanie przez prowadzenie postępowania dowodowego nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny orzeka bowiem zasadniczo na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, w tym również dowodu z zeznań świadków, poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne. Czynności procesowe związane z przeprowadzeniem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym prowadzone są w oparciu o przepisy powołanej wyżej ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 1) oraz przepisy kodeksu postępowania cywilnego, z tym że tylko w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów (art. 106 § 5 P.p.s.a.). W tym stanie rzeczy zarzut skarżącego o nieprzeprowadzeniu przez Sąd Wojewódzki postępowania dowodowego na podstawie artykułów 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego jest chybiony, skoro przepisy te w ogóle nie wchodzą w rachubę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nietrafny jest również zarzut co do naruszenia art. 113 § dowodowego postepowania .sowe, a wszczególności możliwośc korzystanie przez one sa na podstawie 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Z zaistniałych w sprawie okoliczności, w szczególności z przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego w pierwszej instancji wynika, że przewodniczący zamknął rozprawę właśnie z tego względu, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia. Powyższa ocena uwzględniała obowiązujące w zakresie postępowania dowodowego reguły procesowe. Skarżący kwestionując czas zamknięcia rozprawy nie wykazał, ażeby ograniczona została możliwość korzystania przez niego z uprawnień procesowych jako strony postępowania sądowoadministracyjnego. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skarżącego, nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego. Wobec czego rozpatrywaną skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw należało oddalić. Z przytoczonych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu ustalił na podstawie art. 250 i § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).