II OSK 3839/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. i T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 254/18 w sprawie ze skarg [...] spółki z o.o. z siedzibą w G.i T. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne. UZASADNIENIE Wyrokiem 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 254/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...] spółki z o.o. z siedzibą w G. i T. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych z instalacjami: wodną, centralnego ogrzewania, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej oraz czterema zbiornikami bezodpływowymi na nieczystości stałe na terenie działki nr [...] w K. gmina W., oddalił skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. i T. B. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. zaskarżyła w całości ww. wyrok i zarzuciła mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu i oddaleniu skargi [...] sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., znak: [...], podczas gdy sąd pierwszej instancji powinien był na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w sytuacji wystąpienia okoliczności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc sytuacji gdy decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzić jej nieważność, b) naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny i rozwiewający wszelkie wątpliwości podstaw przyznania T. B. oraz pozostałym uczestnikom przymiotu strony, a jedynie w sposób lakoniczny powołał się na zapis § 28 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), de facto przepisując stanowisko wyrażone przez Wojewodę i nie dokonując w tym zakresie poszerzonej analizy, co spowodowało przyjęcie i zaakceptowanie błędnie ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy. Takie sformułowanie jakże ważnego stanowiska w analizowanym stanie faktycznym uniemożliwia skarżącej kasacyjnie, a co najmniej utrudnia, jakąkolwiek polemikę ze stanowiskiem WSA, wyrażonym w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Ponadto uzasadnienie zawiera wykluczające się stwierdzenia i jest wewnętrznie sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci: a) naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błąd w subsumpcji i niepotrzebne zastosowanie norm prawnych ww., polegające na przyjęciu, że w obszarze oddziaływania projektowanego przez inwestora obiektu znajduje się również nieruchomość T. B. oraz innych uczestników postępowania, a tym samym przyznanie im przymiotu strony na podstawie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego powinno skutkować stwierdzeniem, że obszar oddziaływania obiektu zamyka się na terenie działki inwestycyjnej, a planowane zamierzenie inwestycyjne w żaden sposób nie ogranicza ani nie utrudnia sposobu zagospodarowania nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, a w szczególności wraz z kosztami zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, wysokości wpisu sądowego oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów. T. B. również zaskarżył ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zarzucił mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, a więc niedokonaniem przez sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem, że zatwierdzony decyzją projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa oraz prawem miejscowym, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo że skarga zasługiwała na uwzględnienie, b) art. 141 § 4 p.p.s.a zd. pierwsze poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego wyroku, polegające na nieodniesieniu się przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku do zarzutów skarżącego kasacyjnie odnośnie do prawidłowości sporządzenia dokumentacji projektowej, w której zawarte są sprzeczne ze sobą informacje, uzasadniające przyjęcie, że projekt budowlany jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) § 2 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie znajdą zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r,, poz. 1422 ze zm.), obowiązujące w dacie wydania orzeczenia przez sąd pierwszej instancji, podczas gdy prawidłowo zastosowany przepis § 2 ust. 1 Rozporządzenia zmieniającego nakazywał zastosowanie przez sąd pierwszej instancji przepisów Rozporządzenia o warunkach technicznych, obowiązującego przed 1 stycznia 2018 r., b) § 19 ust. 1 i 2 Rozporządzenie o warunkach technicznych w brzmieniu przed 1 stycznia 2018 r. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji dokonały prawidłowej oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa, w sytuacji gdy wykonanie zamierzenia inwestycyjnego w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany spowoduje niezgodność tego zamierzenia zarówno z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i prawa miejscowego, c) § 19 ust. 7 Rozporządzenia o warunkach technicznych w brzmieniu po 1 stycznia 2018 w zw. § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia zmieniającego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, podczas gdy prawidłowo zastosowany § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia zmieniającego prowadzi do wniosku, że przepis ten w ogóle w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, d) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji naruszenia art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja jest zgodna z prawem oraz prawem miejscowym, a dokładnie z pkt. 6.6 uchwały nr [...] Rady Gminy W. z [...] kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w gminie W., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi skarżącego kasacyjnie, podczas gdy przeprowadzona rzetelnie ocena zgodności projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora doprowadziłaby do wniosku, że projekt ten jest niezgodny z przepisami prawa oraz planem zagospodarowania przestrzennego, w jakim odnosi się do położenia poziomu posadzki nad terenem. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Pismem z [...] grudnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną T. B., [...] sp. z o.o. z siedzibą w G., wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). W odniesieniu do skargi kasacyjnej inwestora, której zarzuty sprowadzają się do kwestionowania posiadania przez T. B. przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, na podstawie którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., zawężając krąg stron tego postępowania do ww. podmiotów (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, komentarz do art. 28 Prawa budowlanego). Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę to na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustala się interes prawny podmiotu, który, w razie poczynienia pozytywnych ustaleń w tym zakresie, zostaje uznany za stronę postępowania. Z kolei wskazany w nim obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2097/20, LEX nr 3181260 czy z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3317/18, LEX nr 3243713). W niniejszym postępowaniu organ odwoławczy ustalił, że zasadnym jest uznanie właścicieli działek sąsiednich, tj. nr [...] (działka skarżącego kasacyjnie. T. B.), [...],[...] za strony postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych z instalacjami: wodną, centralnego ogrzewania, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej oraz czterema zbiornikami bezodpływowymi na nieczystości stałe na terenie działki nr [...] w K. gmina W. Po pierwsze, organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził, że analiza przepisów dotyczących lokalizacji bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, uwzględnionego w projekcie budowlanym, wykazała, że planowana inwestycja wprowadza ograniczenia dla działek sąsiednich (nr [...] i [...]) – realizacja ww. zbiorników bezodpływowych może ograniczyć zabudowę ww. działek w przypadku zamiaru budowy studni. Po drugie, analizując kwestię przesłaniania i nasłonecznienia, organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia takiej analizy dla przedmiotowej inwestycji zasadnym jest uznanie właścicieli działek sąsiednich, tj. nr [...],[...],[...] za strony postępowania. Organ wskazał przy tym, że z załączonej przez inwestora analizy przesłaniania i nasłoneczniania wynika, że projektowany obiekt nie przesłania sąsiednich budynków, ponieważ jego wysokość nie przekracza odległości między budynkami. Po trzecie, organ wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym odprowadzenie wód opadowych przewiduje się na teren działki objętej inwestycją wezwał inwestora do uzupełnienia projektu o informacje dotyczące sposobu odprowadzenia wód opadowych powołując się na § 8 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.), zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać, m.in., projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu. Inwestor, przy piśmie z [...] lipca 2017 r., uzupełnił dokumentację o brakujące rzędne terenu określone na podstawie pomiaru geodezyjnego i na tej podstawie Wojewoda ustalił, że nie ma znaczących różnic w wysokości terenu pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Organ uznał więc, że inwestor nie przewiduje ukształtowania terenu, w taki sposób, by skierować wody opadowe na teren działki T. B. (nr [...]), a wody deszczowe z dachu odprowadzane są bezpośrednio na teren nieutwardzony działki inwestycyjnej za pomocą systemu rynien i rur spustowych. Wobec powyższego, T. B. bez wątpienia posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a skarga kasacyjna inwestora była niezasadna. Rację należy też przyznać Sądowi wojewódzkiemu, który podkreślił, że "obawa po stronie skarżącego odnośnie wystąpienia zmian w kierunku spływu wód opadowych wskutek realizacji inwestycji i w efekcie czego wody z terenu działki inwestycji mogłyby spływać na nieruchomość T. B. powoduje, że (...) należy umożliwić mu udział w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.". Odnosząc się natomiast do skargi kasacyjnej T. B. stwierdzić należy, że jej zarzuty sprowadzają się do negatywnej oceny wydanej w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę i uznają ją za wadliwą i niezgodną z przepisami prawa. Ta skarga kasacyjna również była nie zasadna, a rozstrzygnięcie Sądu należało uznać za prawidłowe. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2687274). Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak też uczyniły organy w tej sprawie, a sąd wojewódzki prawidłowo ocenił wydane przez nie rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem wątpliwości, że inwestor przedstawił wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia, czy pozwolenia (także na wezwanie organu), a projekt budowlany był zgodny ze wskazanymi w art. 35 Prawa budowlanego przepisami. W tym kontekście nie można też było zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd niewłaściwie zastosował § 2 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285). Choć w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył treść § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) w brzmieniu nadanym ww. rozporządzeniem z 14 listopada 2017 r., to okoliczność ta nie miała znaczenia dla sprawy, bowiem Sąd zastosował przepisy w brzmieniu sprzed zmiany, tj. obowiązujące przed 1 stycznia 2018 r. Świadczy o tym zarówno ogólna ocena zaskarżonej decyzji, jak i konkluzja Sądu, że "wedle przepisów sprzed zmiany od 1 stycznia 2018 r. normy odległości miejsc postojowych nie muszą być zachowane, gdy sąsiednia działka jest działką drogową, czyli tak jak w tej konkretnej sprawie, bądź gdy odległości dotyczą dwóch miejsc postojowych w zabudowie jednorodzinnej.". Jak zauważył Sąd, niezachowanie odległości miejsc postojowych od granicy działki czy okien budynków, biorąc pod uwagę lokalizację planowanej inwestycji, na które powołuje się skarżący kasacyjnie, może dotyczyć odległości od działki drogowej, tj. ul. [...] i okien budynków, do których miejsca te zostały przypisane. To jednak, jak wskazano wcześniej, nie stoi w sprzeczności z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami technicznymi, a analizowane miejsca postojowe, zlokalizowane na podjazdach do garaży, nie będą nawet widoczne z nieruchomości skarżącego kasacyjnie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Z uwagi na treść art. 204 pkt 2 p.p.s.a. nie było podstaw do orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego – w sprawie Sąd pierwszej instancji wydał bowiem wyrok oddalający skargę. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).