II SA/Ke 397/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi "A." S. i P. Zakłady Mięsne Spółka Jawna z siedzibą w Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie oceny ryzyka zawodowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...] nakładającą na A. S. i P. Zakłady Mięsne Spółka Jawna w Ł. obowiązek uzupełnienia oceny ryzyka zawodowego o wszystkie czynniki środowiska pracy występujące przy wykonywanych pracach oraz sposoby wykonywania prac w zakładzie w terminie do dnia 31.05.2012r. i zarządzającą uiszczenie kwoty 151,59 zł tytułem, kosztów kontroli negatywnej. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W wyniku przeprowadzonej w dniach 31 stycznia 2012r. i 7 lutego 2012r. kontroli stanu sanitarnego i warunków pracy w A. S. i P. Zakłady Mięsne Sp.J. w Ł., zwanej dalej zakładem, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] W toku kontroli ustalono, że zakład okazał nieaktualną i niekompletną ocenę ryzyka zawodowego. W odwołaniu zakład zarzucił decyzji organu I instancji zbytnią ogólnikowość, brak wskazania, których stanowisk pracy dotyczy wynikający z decyzji obowiązek oraz których czynników środowiska nie uwzględniono w ocenie ryzyka zawodowego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wyjaśnił, że podstawą do przeprowadzenia kontroli były przepisy art. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy nakładają na pracodawcę obowiązek zapewnienia pracownikom bezpiecznych warunków pracy oraz stosowania środków zapobiegających powstawaniu chorób zawodowych (art. 207 i 227 K.p.). Istotnym elementem tego procesu jest zaś ocena i dokumentowanie ryzyka zawodowego (art. 226 K.p.). Szczegółowe obowiązki pracodawcy w zakresie dokonania oceny narażenia zawodowego występującego w środowisku pracy określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, wydane na podstawie art. 23715 § 1 Kodeksu pracy. Organ odwoławczy wskazał, iż przepisy prawa nie określają katalogu stanowisk pracy, ani katalogu czynników szkodliwych występujących w procesie pracy. To pracodawca zobowiązany jest do zapewnienia bezpiecznych warunków pracy, a co za tym idzie do analizowania zagadnienia środowiska pracy w zakładzie, którym kieruje, wyodrębnienia czynników szkodliwych na poszczególnych stanowiskach pracy, a następnie podjęcia działań chroniących przed niebezpiecznymi następstwami tych czynników. Przepis § 39a powołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. nakłada na pracodawcę obowiązek określenia i uwzględnienia wszystkich bez wyjątku czynników środowiska. W ocenie organu kontrola warunków pracy wykazała, że dokumentacja zawierająca ocenę narażenia zawodowego jest nieaktualna, obejmuje stanowiska pracy nieistniejące oraz nie spełnia wymogów określonych w § 39a cytowanego wyżej rozporządzenia. W szczególności brak jest w niej należytego opisu stanowisk istniejących oraz uwzględnienia wszystkich występujących czynników szkodliwych (w protokole kontroli z dnia 31.01.2012r. zaznaczono, że są to m.in. czynniki biologiczne). Z tych względów dokumentacja dotycząca oceny ryzyka jest nieprzydatna i nie może służyć realizacji zasady zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy w przedmiotowym zakładzie. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. S. i P. Zakłady Mięsne Spółka Jawna w Ł. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając organom naruszenie art. 107 § 1 i 3 oraz art. 104 § 2 k.p.a. z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący przeprowadził ocenę ryzyka zawodowego, wyodrębnił wszystkie występujące w zakładzie pracy stanowiska oraz występujące na nich zagrożenia, w tym również czynniki szkodliwe środowiska pracy. Jeżeli zatem organ uważa, że pracodawca nie wziął pod uwagę jakichś stanowisk czy czynników, to powinien je wskazać podczas kontroli. Skarżąca podniosła, iż nie wie co konkretnie ma zrobić. Nie wynika to ani z protokołu kontroli ani z uzasadnienia decyzji. Organ nie wyjaśnił dlaczego okazana ocena ryzyka zawodowego jest nieaktualna i niekompletna, nie wskazał też, które stanowiska pracy uznał za nieistniejące. Skarżący podkreślił, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki wymienia ponad 700 takich czynników biologicznych. Organ powinien zatem wskazać, które czynniki miał na myśli. Podniesiono , że podstawą do uwzględnienia danych czynników biologicznych na określonych stanowiskach pracy jest przeprowadzenie w tym zakresie pomiarów, czy stężenia danych substancji biologicznych przekraczają normy. Sanepid tymczasem takich pomiarów na konkretne substancje nie zlecił. To zdaniem skarżącego oznacza, że brak jest danych do ich uwzględnienia w ocenie ryzyka zawodowego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Obowiązkiem wszystkich organów rozstrzygających sprawę administracyjną jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 § 1 k.p.a.). Organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 k.p.a.). Zastosowanie powyższych zasad postępowania dowodowego, musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które w zakresie ustalenia stanu faktycznego powinno, w myśl art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego powyższym wymogom stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie - wbrew powyższym wymogom - nie podjęły rozstrzygnięć zawierających wystarczające uzasadnienie prawne i faktyczne. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, odwołując się do wyników przeprowadzonej kontroli, nakazał A. S. i P. Zakłady Mięsne Spółka Jawna w Ł. uzupełnić ocenę ryzyka zawodowego o wszystkie czynniki środowiska pracy występujące przy wykonywanych pracach oraz sposoby wykonywania prac w zakładzie, a nadto wymierzył zobowiązanemu opłatę w wysokości kosztów kontroli. Nałożenie obowiązku uzupełnienia oceny ryzyka zawodowego uzasadnił dyspozycją § 39a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003r. nr 169, poz. 1650 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Organ II instancji rozpatrując odwołanie zakładu ograniczył się do zacytowania przepisów upoważniających Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli (art. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Pracy, Dz.U. z 2011r., nr 212, poz. 1263 ze zm.), przepisów Kodeksu pracy nakładających na pracodawcę obowiązek zapewnienia pracownikom bezpiecznych warunków pracy oraz stosowania środków zapobiegających powstawaniu chorób zawodowych (art. 107 i 227), przeprowadzania oceny i dokumentowania ryzyka zawodowego związanego z wykonywaną pracą (art. 226). Jak słusznie zauważono w skardze, a wcześniej także w odwołaniu, organy orzekające w niniejszej sprawie nie podały jednak, jakie okoliczności stwierdzonego stanu faktycznego uzasadniają zarzut naruszenia konkretnej normy prawnej, przede wszystkim jednak nie odwołały się do treści tych norm i nie dokonały ich omówienia w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił jedynie, że to na pracodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia bezpiecznych warunków pracy, a co za tym idzie do analizowania zagadnienia środowiska pracy w zakładzie, którym kieruje, wyodrębnienia czynników szkodliwych na poszczególnych stanowiskach pracy, a następnie podjęcia działań polegających na ochronie przed niebezpiecznymi następstwami tych czynników. Powołując się na § 39a rozporządzenia stwierdził, że pracodawca powinien w swoim zakładzie określić wszystkie bez wyjątku czynniki środowiska. W myśl § 39a ust. 1 rozporządzenia pracodawca ocenia ryzyko zawodowe występujące przy wykonywanych pracach, w szczególności przy doborze wyposażenia stanowisk i miejsc pracy, stosowanych substancji i preparatów chemicznych, biologicznych, rakotwórczych lub mutagennych oraz zmianie organizacji pracy. Podczas oceny ryzyka zawodowego uwzględnia się wszystkie czynniki środowiska pracy występujące przy wykonywanych pracach oraz sposoby wykonywania prac. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu stosowane w następstwie oceny ryzyka zawodowego środki profilaktyczne, metody oraz organizacja pracy powinny: 1) zapewniać zwiększenie poziomu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników; 2) być zintegrowane z działalnością prowadzoną przez pracodawcę na wszystkich poziomach struktury organizacyjnej zakładu pracy. W ust. 3 cyt. przepisu ustawodawca nałożył na pracodawcę obowiązek prowadzenia dokumentacji oceny ryzyka zawodowego oraz zastosowanych niezbędnych środków profilaktycznych. Dokument potwierdzający dokonanie oceny ryzyka zawodowego powinien uwzględniać w szczególności: 1) opis ocenianego stanowiska pracy, w tym wyszczególnienie: a) stosowanych maszyn, narzędzi i materiałów, b) wykonywanych zadań, c) występujących na stanowisku niebezpiecznych, szkodliwych i uciążliwych czynników środowiska pracy, d) stosowanych środków ochrony zbiorowej i indywidualnej, e) osób pracujących na tym stanowisku; 2) wyniki przeprowadzonej oceny ryzyka zawodowego dla każdego z czynników środowiska pracy oraz niezbędne środki profilaktyczne zmniejszające ryzyko; 3) datę przeprowadzonej oceny oraz osoby dokonujące oceny. Z treści powyższej regulacji istotnie wynika, że to na pracodawcy ciąży obowiązek uwzględniania podczas oceny ryzyka zawodowego wszystkich czynników środowiska pracy występujących przy wykonywanych pracach oraz sposobów wykonywania prac. Dokumentacja potwierdzająca dokonanie oceny ryzyka zawodowego powinna zaś uwzględniać w szczególności opis ocenianego stanowiska pracy. Z akt sprawy wynika, że skarżący ocenę ryzyka zawodowego przeprowadził, wyodrębniając jednocześnie występujące w zakładzie stanowiska pracy i związane z nimi zagrożenia. Jeżeli zdaniem organu jakieś stanowiska pracy czy zagrożenia nie zostały w powyższej ocenie uwzględnione to powinien je wskazać podczas kontroli, a już zwłaszcza w decyzji nakładającej obowiązek uzupełnienia oceny ryzyka zawodowego. Według skarżącego dokonana przez niego ocena ryzyka zawodowego była pełna. Dlatego to organ powinien wykazać dlaczego tak nie jest, jeśli doszedł do przekonania, że przedmiotowa ocena wymaga uzupełnienia. Organ tymczasem formułując zarzuty pod adresem przedstawionej oceny ryzyka zawodowego nie wyjaśnił, na czym polega niekompletność tej oceny, nie wskazał objętych nią stanowisk pracy, które uznał za nieistniejące, jedynie w protokole kontroli (a nie w decyzji) wskazał, że chodzi mu o czynniki biologiczne. W świetle powyższego skarżący słusznie domagał się wskazania w uzasadnieniach decyzji konkretnych ustaleń faktycznych, na których oparły się organy obu instancji, wychodząc z założenia, że dokonana przez pracodawcę ocena ryzyka zawodowego wymaga uzupełnienia. Ogólne wywody organu odwoławczego odnośnie konieczności przestrzegania przepisów mających za zadanie ochronę zdrowia i życia pracowników świadczących pracę w warunkach narażenia na działanie czynników szkodliwych dla zdrowia odpowiadają obowiązującym w tym zakresie regulacjom prawnym, jednak nie zmienia to faktu, że realizacja tej potrzeby musi mieć oparcie w konkretnych podstawach prawnych, które należy nie tylko wskazać, ale również omówić w podjętych rozstrzygnięciach. Obowiązki organu w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji wynikają z przepisów procedury administracyjnej, w tym z jej zasad ogólnych, a ich realizacja służy zapewnieniu stronie postępowania prawa do merytorycznego głosu w sprawie kończącej się nałożeniem na nią określonych obowiązków i prawa do uzyskania odpowiedzi na stawiane zarzuty. Tymczasem, jak wskazano wyżej, decyzja organu I instancji nie wyjaśnia podjętego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy powtarza ten sam błąd i nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie. Wskazuje jedynie ogólnie na obowiązek pracodawcy zapewnienia bezpiecznych warunków pracy, a co za tym idzie analizowania zagadnienia środowiska pracy w zakładzie, którym kieruje. Przede wszystkim jednak nie wyjaśnia zastosowanych norm prawnych z uwzględnieniem realiów sprawy. Wskazane uchybienia świadczą niewątpliwie o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a., a także o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż w postępowaniu odwoławczym nie doszło do prawidłowego rozpoznania sprawy. Podkreślić przy tym należy, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzający wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Takich funkcji, w żadnej mierze zaskarżona decyzja nie spełnia. Z treści decyzji nie wynika, jakie czynności ma podjąć skarżący, jakie pominięte zagrożenia uwzględnić, jakie niestniejące stanowiska pracy z oceny ryzyka wyłączyć. W doktrynie trafnie podkreśla się, że strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W razie ustalenia, że przeprowadzona przez zakład ocena ryzyka zawodowego nie spełnia wymogów § 39a rozporządzenia, wskaże jakie konkretne uchybienia zakładu i w jaki sposób naruszyły poszczególne przepisy prawa. W szczególności wyjaśni, jakich czynników szkodliwych dla środowiska pracy zakład nie uwzględnił w przedmiotowej ocenie, wskaże, które stanowiska pracy objęte oceną nie istnieją lub nie są należycie opisane. Ustalenia powyższe organ wyczerpująco omówi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że opisane wyżej uchybienia podjętych w sprawie decyzji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w efekcie czyni koniecznym ich uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.