II SAB/Sz 121/21

SENTENCJA Dnia 15 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. G. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta S. w przedmiocie rozpoznania wniosku o nabycie nieruchomości p o s t a n a w i a odrzucić skargę UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. W. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w sprawie dotyczącej jej wniosku o nabycie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w S., wraz z udziałem w prawie własności gruntu. W skardze podano, że skarżąca od lat 60-tych ubiegłego wieku jest najemcą przedmiotowego lokalu. Współwłaścicielem w ˝ części gruntu na którym budynek przy ul. [...] w S. został posadowiony oraz współwłaścicielem tego budynku jest Gmina Miasto S.. Skarżąca od wielu lat stara się o nabycie prawa własności lokalu którego jest najemcą, ale bezskutecznie. Rada Miasta S. uchwałą z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] wyraziła zgodę na bezprzetargową sprzedaż udziałów w nieruchomościach zabudowanych stanowiących współwłasność Gminy i osób fizycznych oraz ustaliła stawki bonifikaty od ceny sprzedawanego udziału, w tym udziału w nieruchomości zabudowanej dwurodzinnej, w której mieszka skarżąca, ale od sześciu lat wniosek o nabycie udziału w nieruchomości nie został zrealizowany. W ocenie skarżącej organ wykonawczy Gminy Miasto S. przewlekle prowadzi postępowanie mające na celu rozpoznanie jej wniosku. Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wyjaśnił, że Gmina Miasto S. jest współwłaścicielem w ˝ części nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym oraz dwoma budynkami gospodarczymi przy ul. [...] w S.. W ramach posiadanego udziału użytkuje lokal mieszkalny nr [...] o pow. użytkowej [...] m2, pomieszczenie na strychu oraz trzy pomieszczenia w piwnicy. Lokal mieszkalny jest przedmiotem najmu na podstawie umowy z dnia [...] lutego 1961 r. zawartej ze skarżącą na czas nieoznaczony. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania organ zauważył, że tryb zbywania i nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. poz. 1990 ze zm.). Zgodnie z art. 13 tej ustawy nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, w tym m. in. sprzedaży, która zgodnie z art. 27 zdanie pierwsze wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, dlatego do tak zawartej umowy zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje formy decyzji administracyjnej jako podstawy zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza prowadzenie w takich sprawach postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), polega na załatwieniu sprawy w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. W sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organ wykonawczy gminy występuje nie w roli organu administracji, ale jako reprezentant gminy której przysługuje prawo własności nieruchomości, w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te należą zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 ustawy Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm.) do właściwości sądu powszechnego. Sprawa dotycząca zbycia przez Gminę Miasto S. udziału w nieruchomości może być rozpatrywana zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami w trybie cywilnoprawnym, a Prezydent Miasta nie był zobowiązany do wydania żadnych aktów lub czynności (określonych w art. 3 § 2 pkt. 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a co za tym idzie skarżącej nie przysługuje skarga na przewlekłość postępowania w tym zakresie. Skarga taka nie należy do właściwości sądu administracyjnego, dlatego powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało rozważyć dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej o nabycie lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.2)), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( § 2a), a także w sprawach w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 ). Skarga na przewlekłość postępowania organu dotyczy wniosku skarżącej o nabycie lokalu mieszkalnego oraz udziału w nieruchomości stanowiącej współwłasność Gminy Miasto S.. Zasady nabywania i zbywania nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego zostały uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta w art. 34 ust. 3 przyznaje najemcy lokalu mieszkalnego którego najem został nawiązany na czas nieokreślony, pierwszeństwo w jego nabyciu. Nie oznacza to jednak, że właściciel takiego lokalu jest zobowiązany do jego zbycia, jedynie to, że w razie zbycia lokalu najemcy przysługuje pierwszeństwo w jego nabyciu. Zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia, podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny). Pomimo istniejących ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego , które uzasadnione są interesem społeczności oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzania należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, że żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 207/2010, postanowienie NSA z dnia 24 maja 2013 r., I OSK 914/13). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez jej zbycie lub obciążenie. Naturą stosunków w cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży nieruchomości przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku z tym sprzedaż nieruchomości może nastąpić wyłącznie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tego powodu nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, pkt 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Właściwości sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej zbycia lokalu komunalnego nie przewidują też przepisy szczególne. Skarga do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania organu w takiej sprawie nie przysługuje. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną.