IV SA/Wa 1360/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy W. m. W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] ustalającej, na wniosek R. G., warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy W. w W. (zwanej dalej decyzją z [...].02.2011 r.). W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w dniu [...] lutego 2011 r. Zarząd Dzielnicy W. m. W. ustalił na wniosek R. G. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], użytek gruntu B, położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy W. w W.. Od tej decyzji wnioskodawca zastępowany przez pełnomocnika wniósł pismo, w którym sformułował m.in. wniosek o stwierdzenie jej nieważności, argumentując, że decyzja ta została wydana przez niewłaściwy organ tj. Zarząd Dzielnicy W. m. W. zamiast Prezydenta W. W piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. pełnomocnik podtrzymał swe żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z [...].02.2011 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy W. m. W. z dnia [...] lutego 2011 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazało, że w postępowaniu nieważnościowym bada się, czy sporna decyzja była dotknięta jedną z wad wymienionych w art 156 § 1 Kpa, w chwili jej wydawania. Wobec istnienia w obrocie prawnym uchwały nr [...] Rady m. W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. W. wykonania niektórych zadań i kompetencji W. brak jest, zdaniem SKO, podstaw prawnych do uznania, iż decyzja Zarządu Dzielnicy W. m. W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub rażącym naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu, podnoszone przez pełnomocnika wnioskodawcy w toku postępowanie nadzorczego zarzuty dotyczą de facto oceny prawnej uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2008 r. która to ocena wykracza poza zakres kognicji Samorządowego Kolegium. Zdaniem SKO, z akt nie wynika, aby mogły zaistnieć inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 lutego 2011 r. Na wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. G. reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu błędną kwalifikację prowadzonego postępowania. Organ przyjął bowiem, iż ma do czynienia z postępowaniem nieważnościowym, a w konsekwencji rola organu ograniczyła się tylko do wykazania "usprawiedliwionego naruszenia pewności obrotu prawnego". Zarzucił również zastosowanie niezgodnej z prawem uchwały [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w części dotyczącej przekazywania dzielnicom spraw w zakresie architektury i budownictwa oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego w zakresie wydawania, przenoszenia na rzecz innej osoby oraz stwierdzania wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał, że Rada W. naruszyła art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który decyzję o warunkach zabudowy (z ustawowymi wyłączeniami) pozostawił do wyłącznej kompetencji Wójtowi, Burmistrzowi albo Prezydentowi Miasta, po przeprowadzeniu uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zarzucił także organowi nierozpoznanie sprawy w zakresie, w jakim strona tego żądała przez to, że organ przemilczał, iż: 1. swoją czynność wykonuje jako organ odwoławczy z uwagi na to, że "tak było zatytułowane pismo skarżącego" 2. odwołanie dotyczyło decyzji nieprawomocnej. A zatem chodziło o zwykłe postępowanie odwoławcze, nie zaś nadzwyczajne, uwarunkowane istnieniem prawomocnej i ostatecznej decyzji, której Strona przypisuje "nieważność". 3. strona konsekwentnie, wielokrotnie wskazywała na potrzebę uchylenia decyzji Organu I Instancji w całości. Przy czym podniosła, iż dalej idącym zarzutem jest stwierdzenie nieważności. 4, załączony materiał oraz wnioski dowodowe, a także oświadczenia stron wyraźnie wskazywały, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ nieznany ustawie. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego dowodził, że Rada W. nie mogła swoich kompetencji przyznanych w zakresie tzw. władztwa planistycznego scedować na jednostkę pomocniczą - Zarząd Dzielnicy, ponieważ nie pozwala na to art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych z dnia 31 lipca 2012 r. i 26 listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe zarzuty. Jednocześnie zakwestionował błędnie zastosowaną w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. tzw. metodę wskaźnikową, w następstwie objęcia obszarem analizowanym dwóch pierzei ul. [...] w W.. Południowej o nowoczesnej, rozległej zabudowie oraz północnej, na której znajdują się "bieda domki" i "slumsy", które nie powinny być uwzględniane przy wyliczaniu wskaźnika wielkości zabudowy dla inwestycji syna pełnomocnika. Wskazane uchybienie pełnomocnik powiązał z naruszeniem artykułów: 6, 7, 77, 107 par. 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na charakter podnoszonych zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. miało podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy W. m. W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy W. w W.. Jak wynika z akt administracyjnych od wskazanej decyzji Zarządu Dzielnicy W. z [...].02.2011 r. pełnomocnik skarżącego w dniu [...] marca 2011 r. wniósł pismo zatytułowane "odwołanie". Jednocześnie w piśmie tym zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Wówczas Samorządowe Kolegium dostrzegając dwoistość tych trybów kilkakrotnie dopytywało profesjonalnego pełnomocnika skarżącego o przedmiot jego żądania i wskazanie, które w istocie postępowanie zainicjowało jego pismo zatytułowane "odwołanie". Należy mieć także na uwadze, iż skarżący udzielił tego pełnomocnictwa ojcu jako profesjonalnemu pełnomocnikowi prowadzącemu kancelarię radcy prawnego, z prawem substytucji. Po raz kolejny pełnomocnik skarżącego zdecydowanie zażądał stwierdzenia nieważności decyzji z [...].02.2011 r. pismem z [...].07.2011 r. Uwzględniając jego treść organ [...].08.2011 r. zawiadomił o wszczęciu przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Żądanie swe w tym przedmiocie pełnomocnik poparł kolejnym pismem z [...].08.2011 r. W jego wyniku SKO decyzją z [...].08.2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. W piśmie z dnia [...].03.2012 r., konkretyzującym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, określony odwołaniem od decyzji SKO z [...].08.2011 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego sformułował alternatywnie swe żądanie - uchylenia decyzji z [...].02.2011 r. w całości względnie stwierdzenia, że jest nieważna - wybór pozostawiając SKO. W wyniku takiego żądania Samorządowe Kolegium pismem z dnia [...].03.2012 r., przed rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...].08.2011 r., ponownie wezwało pełnomocnika do sprecyzowania prowadzenia jakiego postępowania się domagał, zwykłego czy nieważnościowego. Odpowiedź pełnomocnika z [...].04.2012 r., odbiegająca od przedmiotu sprawy, nie rozwiała wątpliwości Samorządowego Kolegium, które kolejnym pismem z [...].04.2012 r. ponownie wezwało pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania treści swego żądania w celu potwierdzenia trybu nieważnościowego odnośnie decyzji z [...].02.2011 r. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż "chciał, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w całości nieważność zaskarżonej decyzji". Potwierdził zatem, iż zasadnie prowadzone jest przez SKO postępowanie nieważnościowe w odniesieniu do decyzji z [...].02.2012 r. Tak sformułowane żądanie dawało, w ocenie Sądu, podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego względem decyzji z [...].02.2011 r. zwłaszcza, że pochodziło od profesjonalnego pełnomocnika. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmowany jest pogląd, iż nie tytuł pisma, a jego treść mają decydujące znaczenie dla określenia żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 1988 r. sygn. akt SA/Wr 815/87 publ. ONSA 1988/1/31, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2261/10). W tym kontekście stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. było organem właściwym zarówno do rozpoznania odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy W. m. W. z dnia [...] lutego 2011 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jak również na podstawie art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Wola pełnomocnika skarżącego - wielokrotnie potwierdzana - spowodowała, że SKO uprawnione było do potraktowania pisma procesowego zatytułowanego "odwołanie" jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].02.2011 r. Wbrew twierdzeniu skarżącego, postępowanie nieważnościowe można wszcząć i prowadzić również w stosunku do decyzji nieostatecznych i nieprawomocnych (por. Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz pod redakcją prof. Marka Wierzbowskiego, prof. Aleksandry Wiktorowskiej, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 878). Jednocześnie warunkiem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest wcześniejsze wyczerpanie toku instancji, a strona ma prawo wyboru pomiędzy wniesieniem odwołania od decyzji nieostatecznej, a wniesieniem wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. W sprawie objętej skargą treść składanych w toku postępowania administracyjnego oświadczeń profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego pozwalała na przyjęcie, że strona zrezygnowała z wniesienia odwołania, a więc kontroli decyzji z [...].02.2011 r. w trybie zwykłym, a swoje żądanie przeniosła na płaszczyznę postępowania nadzwyczajnego - zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać należy także, iż w postępowaniu zwykłym organ nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej, bo nie przewiduje tego zamknięty katalog możliwych rozstrzygnięć, zawarty w art. 138 K.p.a. Kolejnym zarzutem, który podniósł skarżący było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z [...].02.2011 r. przez organ nieznany ustawie, a mianowicie Zarząd Dzielnicy W.. Przy formułowaniu tego zarzutu powołał się na art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W ocenie Sądu zarzut ten nie może zostać uwzględniony w tym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 t.j. ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W myśl zaś art. 39 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, czyli jednostek organizacyjnych utworzonych w celu wykonywania zadań gminy, a także jednostek, z którymi gmina zawarła umowy, w tym z organizacjami pozarządowymi. Ustrój W. reguluje zaś ustawa z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju [....](Dz. U. nr [...], poz. [...] ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy utworzenie jednostek pomocniczych - dzielnic W. - jest obowiązkowe. Rada W., w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy tworzy, łączy, dzieli i znosi jednostki pomocnicze. Zgodnie zaś z art. 6 cyt. ustawy, organem stanowiącym i kontrolnym dzielnicy jest rada dzielnicy, a organem wykonawczym - zarząd dzielnicy. Dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę W. i innych uchwał Rady W. przekazujących dzielnicy zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego (art. 11 ust 1). Nadto, w zakresie kompetencji, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ustroju W., zarząd dzielnicy może upoważnić poszczególnych członków zarządu oraz innych pracowników Urzędu W., wykonujących pracę w danej dzielnicy, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym i postępowaniu podatkowym, w tym do wydawania decyzji (ust 3). Przede wszystkim jednak należy mieć na względzie, że uchwałą z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie przekazywania dzielnicom W. do wykonania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...] ze zm.) Rada W. przekazała kompetencje m. in. do wydawania decyzji o warunkach zabudowy na zarządy poszczególnych dzielnic (§ 17 pkt 4 tej uchwały). Stąd też, w ocenie Sądu, decyzja Zarządu Dzielnicy W. m. W. z [...].02.2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie narusza przepisów o właściwości, właśnie z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym wskazanej uchwały. Uchwała ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, w dalszym czasie obowiązuje, a kontrola jej zgodności z prawem mogłaby zostać przeprowadzona w odrębnym trybie administracyjnym. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę, nie jest uprawniony do jej kontroli, ponieważ wykraczałoby to poza granice tej sprawy. Wynika to z faktu, że uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być skarżone do sądu administracyjnego w odrębnym trybie. Z podniesionych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odpowiadają prawu. Podniesione przez skarżącego okoliczności nie uzasadniały stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Należy bowiem mieć na względzie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przeanalizowało sprawę również pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2-7 K.p.a. W ocenie Sądu, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w oparciu o te przesłanki. W ramach kontroli legalności decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym - nie było także podstaw do przeprowadzania analizy zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika skarżącego w piśmie uzupełniającym skargę, skoro podnoszone tam wady w postaci zaniżonego wskaźnika nowej zabudowy nie prowadziły do stwierdzenia jej nieważności jako nie naruszające w sposób rażący prawa, a mogły być rozważane jedynie w postępowaniu zwykłym. W ocenie Sądu trafnie ustaliło SKO, że decyzja z dnia [...].02.2011 r. zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, została sporządzona przez osobę do tego uprawnioną, zawiera podanie podstawy prawnej, została wydana po uzyskaniu wszystkich wymaganych uzgodnień i nie zawiera innych wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Sąd działając z urzędu nie stwierdził, by zaskarżona decyzja, wydana w trybie nieważnościowym, zawierała wady, które stwarzałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.