II SA/Gl 64/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Kancelarii [...] Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE W zgłoszeniu z dnia 8 września 2010 r., złożonym w Urzędzie Miejskim w B. dnia 10 września 2010 r., Kancelaria [...] Sp. z o.o. w B. zgłosiła o zamiarze przystąpienia od dnia 14 października 2010 r. do robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie lukarn dachowych w jej budynku w B. przy ul. [...]na parceli 1 – zgodnie z załączonym do zgłoszenia projektem. Decyzją z dnia [...] r., wysłaną na adres zgłaszającej roboty budowlane Spółki w dniu [...] r., Prezydent Miasta B. wniósł sprzeciw co do realizacji objętych zgłoszeniem robót budowlanych. Jako podstawę prawną decyzji wskazał m. in. art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym). W uzasadnieniu stwierdził, że z dołączonej do zgłoszenia dokumentacji wynika, iż zakres objętej zgłoszeniem inwestycji nie stanowi remontu lub przebudowy. Obejmujące zgłoszeniem roboty polegają bowiem na częściowej zmianie konstrukcji dachu obiektu, w wyniku której powstaną dwie lukarny w przeciwległych połaciach dachowych budynku. W wyniku wykonania tych robót zmienią się parametry techniczne budynku tj. jego kubatura. Dlatego też zdaniem organu wnioskowany zakres robót wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, po uprzednim złożeniu stosownego wniosku i dokumentacji określonej w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego oraz po uzyskaniu dla tej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy (dla tego terenu brak jest bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Decyzja ta została doręczona zgłaszającej roboty budowlane Spółce w dniu 14 października 2010 r. W odwołaniu od niej Kancelaria [...] Sp. z o.o. w B. wniosła o wyeliminowanie jej z obrotu prawnego jako wydanej z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, że wyrażony w decyzji sprzeciw został wniesiony po upływie 30 dni od doręczenia organowi zgłoszenia, który to termin liczy się do dnia doręczenia decyzji o sprzeciwie. Zgłoszenie robót budowlanych miało bowiem miejsce dnia 10 września 2010 r. zaś decyzja o sprzeciwie została doręczona dopiero dnia 14 października 2010 r. Sprzeciw zgłoszony po terminie nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych. Nadto podniesiono, że w kwestionowanej decyzji Prezydent Miasta B. zajął co do wymogu uzyskania dla objętych zgłoszeniem robót pozwolenia na budowę odmienne stanowisko, niż w odmownej decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzielił ustalenia Prezydenta Miasta B., że objęte zgłoszeniem roboty budowlane, polegające na częściowej zmianie konstrukcji dachu poprzez dobudowanie dwóch lukarn na przeciwległych połaciach dachowych, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W ich następstwie dojdzie bowiem do powiększenia kubatury budynku i powierzchni użytkowej poddasza. Roboty te stanowią zatem nadbudowę budynku. W konsekwencji również zdaniem organu odwoławczego istniała podstawa wniesienia sprzeciwu określona w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do naruszenia przez organ pierwszej instancji treści art. 30 ust. 5 tego Prawa Wojewoda stwierdził, że określony w tym przepisie termin do wniesienia sprzeciwu został zachowany w sytuacji gdy jest to termin przewidziany dla organu i jest zachowany gdy przed jego upływem decyzja o sprzeciwie zostanie nadana w placówce pocztowej operatora publicznego, a to zgodnie z treścią art. 57 § 5 pkt 2 kpa. W tym względzie powołał się organ odwoławczy na poglądy wyrażone w wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrokach sądów administracyjnych. Termin do wniesienia sprzeciwu został zachowany skoro decyzja o sprzeciwie została wysłana za pośrednictwem operatora publicznego na adres zgłaszającej roboty budowlane Spółki w dniu 8 października 2010 r. Organ odwoławczy nie dopatrzył się też niekonsekwencji Prezydenta Miasta B. w decyzji o sprzeciwie oraz w powołanej w odwołaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy z dnia [...]r. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] Kancelaria [...] Sp. z o.o. w B. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła skarżąca, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 30 ust. 2 i ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 110 kpa przez wniesienie sprzeciwu po upływie ustawowego terminu, który jako termin o charakterze materialnoprawnym powinien być liczony do dnia doręczenia sprzeciwu stronie. Nadto zostały one wydane zdaniem skarżącej z naruszeniem art. 6 i 8 kpa przez zajęcie przez organy orzekające co do charakteru projektowanych robót odmiennego stanowiska niż w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej interpretacja prawa dokonana przez organy doprowadziła w istocie do wykreowania nowych źródeł prawa o niekorzystnej dla strony treści, co narusza art. 7 kpa i art. 87 Konstytucji RP. Dla uzasadnienia powyższych naruszeń prawa powołała się skarżąca na wymienione w skardze wyroki sądów administracyjnych. Nadto zarzuciła skarżąca, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 1a, 1c, 1d, 1e, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 4 pkt 6 i pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przekroczenie "gospodarczej wykładni" tych przepisów, nieuwzględnienie słusznego interesu strony i interesu społecznego ("poprawa doświetlenia wnętrz Kancelarii, niezbędna dla pracowników i uatrakcyjnienie wizerunku bryły budynku Kancelarii"). Zdaniem skarżącej Spółki doszło również do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego gdy chodzi o remont istniejącego dachu w części nie objętej przebudową lukarn. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2011 r. skarżąca Spółka powołując się na dołączone do tego pisma wyroki sądów administracyjnych podtrzymała prezentowane w skardze stanowisko, że termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego powinien być liczony do dnia doręczenia decyzji o sprzeciwie stronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym jej wzruszenie. Sąd podziela w całości jednolite w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ma charakter materialnoprawny co oznacza, że nie podlega on przywróceniu a jego upływ skutkuje utratą uprawnień do wydania w tym przedmiocie decyzji. Pomiędzy stronami istnieje natomiast zasadnicza rozbieżność co do tego jak termin ten powinien być liczony, a mianowicie do dnia doręczenia sprzeciwu zgłaszającemu roboty budowlane czy też decyduje w tym względzie zgodnie z treścią art. 57 § 5 pkt 2 kpa data nadania decyzji o sprzeciwie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Rozbieżność w tym względzie istnieje również w orzecznictwie sądów administracyjnych o czym świadczy treść wyroków powoływanych w niniejszej sprawie zarówno przez organy orzekającej jak i przez stronę skarżącą. W tym względzie Sąd rozpatrujący niniejszą skargę przychyla się do stanowiska prezentowanego przez organy obu instancji a wyrażonego m. in. w wyrokach NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06 (LEX nr 319177), z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 682/07 (LEX nr 485007), z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 574/08 (LEX nr 555017, z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 105/10, z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1185/10, z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1326/10 oraz w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 204/10, WSA w Krakowie z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 353/10, WSA w Szczecinie z 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 619/10. Sąd podziela bowiem całkowicie pogląd, że wykładnia przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie może opierać się na innych zasadach, jak obliczanie innych terminów przewidzianych dla stron przepisami kpa i Prawa budowlanego. Wymóg, że termin określony w art. 30 ust. 5 powinien być liczony do daty doręczenia decyzji o sprzeciwie z tego przepisu nie wynika. Należy zwrócić przy tym uwagę, że gdyby prawodawca tak chciał pojmować ten przepis to wyraźnie by o tym postanowił, jak to uczynił w tej normie prawnej w odniesieniu do określenia początkowej daty tego terminu ("od dnia doręczenia zgłoszenia"), a tego nie uczynił. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia też potrzeba respektowania wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości podmiotów, przez takie samo traktowanie adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą, co oznacza zarówno zakaz dyskryminowania, jak i faworyzowania takich podmiotów (tak NSA w ww. wyroku sygn. akt II OSK 79/06). Dlatego też terminowi "wniesienie sprzeciwu" powinno nadać się podobną treść jak terminowi "wniesienie" środków odwoławczych przez stronę, czyli przez odesłanie do treści zawartej w art. 57 § 5 kpa. Nadto wykładnia obowiązujących przepisów nie powinna być dokonywana w sposób wypaczający intencje prawodawcy oraz w sposób umożliwiający adresatom norm ich obchodzenie. Tak byłoby zaś gdyby przyjąć, że termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego powinien być liczony do dnia doręczenia decyzji o sprzeciwie. Biorąc bowiem pod uwagę treść art. 44 kpa mogłoby dochodzić do skrócenia tego terminu prawie o połowę poprzez opóźniania daty odbioru korespondencji. W konsekwencji organ orzekający miałby na rozpoznanie sprawy wymagającej przecież często postępowania wyjaśniającego, tylko kilkanaście dni. Takie skrócenie tego terminu nie jest zaś zdaniem Sądu uzasadnione, zwłaszcza gdy zważy się, że roboty budowlane planuje się co do zasady z pewnym wyprzedzeniem i ich przeprowadzenie nie musi być natychmiastowe (wyłączając sytuacje odrębnie unormowane np. w art. 69 i 70 Prawa budowlanego). W konsekwencji nie ma też praktycznych przeszkód aby inwestor uzyskał w organie architektoniczno-budowlanym informację, czy nie został wniesiony sprzeciw co do jego zamierzenia inwestycyjnego, w sytuacji gdyby do rozpoczęcia objętych zgłoszeniem robót miałby przystąpić bezpośrednio po upływie 30 dni od dokonania zgłoszenia. Za odmienną wykładnią treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie może też przemawiać zdaniem Sądu wykładnia terminów przewidzianych w innych aktach prawnych, na którą powołuje się skarżąca, zwłaszcza terminów znacznie dłuższych w sprawach do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, jako przewidzianych do stosowania w innych stanach faktycznych. Z tego też powodu nie zachodzi w niniejszej sprawie związanie Sądu powoływaną przez skarżącą uchwałą NSA z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08 zwłaszcza gdy zważy się, że doszło do zasadniczej zmiany przepisu, którego uchwała ta dotyczyła przez jednoznaczne sprecyzowanie woli prawodawcy co do sposobu liczenia terminu, w kierunku odmiennym od treści tej uchwały (art. 69a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze). Z powyższych względów Sąd uznał, że objęty zaskarżoną decyzją sprzeciw został wniesiony w przewidzianym art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego terminie. Nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Sąd stwierdził nadto, że wniesienie tego sprzeciwu było zgodne z treścią art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak to zasadnie ustaliły organy obu instancji (w oparciu o dołączoną do zgłoszenia dokumentację projektową), a co nie było przez skarżącą kwestionowane, roboty budowlane objęte zgłoszeniem miały polegać m. in. na częściowej zmianie konstrukcji dachu budynku przez przebudowanie istniejących na przeciwległych połaciach dachowych lukarn. Z projektu wynika, że zamierzeniem skarżącej było znaczne powiększenie tych lukarn. W wyniku realizacji tych robót doszłoby zatem niewątpliwie do powiększenia kubatury budynku oraz powierzchni użytkowej jego poddasza. Biorąc pod uwagę treść art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego zasadnie przyjęły zatem organy orzekające, że robót takich nie można zaliczyć do przebudowy obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu stanowią one rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, jako jedną z form budowy o jakiej w tym przepisie mowa. Tego rodzaju roboty budowlane wymagają zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy uzyskania pozwolenia na budowę gdyż nie zostały objęte zwolnieniem w oparciu o treść art. 29 Prawa budowlanego (a to nawet przy przyjęciu, że stanowią one przebudowę o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a ustawy). Dla takiej oceny tych robót na użytek niniejszego postępowania nie ma przy tym znaczenia treść powoływanej przez skarżącą Spółkę decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy (kserokopia dołączona do zgłoszenia). Została ona bowiem wydana w innym postępowaniu przez organ administracji samorządowej a nie przez organ architektoniczno-budowlany. Nadto, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, z treści tej decyzji (nawet gdyby przyjąć, że byłaby ona wiążąca w postępowaniu zgłoszeniowym) nie wynika w dostateczny sposób, że objęte zgłoszeniem roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych wszystkich względów brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem treści przepisów powołanych w pkt 1 do 5 skargi. Zdaniem Sądu nie doszło również do naruszenia treści art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, o jakim mowa w pkt 6 skargi. Jak wynika bowiem z części opisowej dołączonego do zgłoszenia projektu, wymienione w tym projekcie roboty remontowe miały być powiązane z projektowaną przebudową dachu, nie stanowiły zaś samodzielnych robót budowlanych (od tej przebudowy niezależnych). Naturalną konsekwencją wniesionego sprzeciwu było zatem objęcie także tych robót jako nierozerwalnie związanych z przebudową lukarn. O takim traktowaniu tych robót świadczy również fakt, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący takiego do nich podejścia nie kwestionował. W konsekwencji bezpodstawne jest zdaniem Sądu sformułowane w skardze stwierdzenie, że organy orzekające podjęły "próbę blokowania remontu istniejącego dachu w części nie przebudowywanych lukarn". Jeżeli skarżąca chce dokonać remontu dachu przez przeprowadzenie robót budowlanych nie połączonych z jego przebudową to powinna wyraźnie określić ich zakres i dokonać co do tych robót odrębnego zgłoszenia, względnie powinna wydzielić jednoznacznie te roboty w zgłoszeniu co do których wniesiono sprzeciw (czego nie uczyniła). Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. SW