II SA/Po 34/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi K. D. i M. S. - D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], działając na podstawie - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej k.p.a.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. - dalej u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania R. S. od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej też jako Prezydent lub PMP) z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] (znak [...]) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie tarasu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb G., położonych w P. przy ul. [...], orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Państwo M. i K. D. (zwani też dalej wnioskodawcami lub stroną lub skarżącymi) pismem z [...] listopada 2019 r. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie tarasu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] oraz [...] z ark. 34, obręb G., położonych w P. przy ul. [...] (w celu legalizacji), W dniu [...] stycznia 2020 r. wnioskodawcy wyłączyli z zakresu terenu objętego wnioskiem działkę nr [...] z ark. mapy [...]. Prezydent pismem z dnia [...] listopada 2019 r. wezwał skarżących do przedłożenia do akt sprawy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB) nakładającego na wnioskodawców obowiązek dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej bez stosowanych pozwoleń nadbudowy tarasu. Przy piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. K. D. przedłożył kopię decyzji PINB nr [...] (znak [...]) nakładającej na niego jako inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji obejmującej budowę budynku jednorodzinnego - środkowy segment szeregowca z garażem na terenie ww. nieruchomości, zrealizowanej na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1983 r. sygn. [...]). W trakcie prowadzonego postępowania pełnomocnik R. S. pismem z dnia [...] grudnia 2019 wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na okoliczność niewystąpienia przesłanek uzasadniających legalizację samowoli budowlanej polegającej na nadbudowie tarasu oraz o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy postępowania przez PINB dla Miasta P. znak [...] W dniu [...] lutego 2020 r. do organu I instancji wpłynął uwierzytelniony odpis postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] października 2019 r. znak [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - środkowy segment szeregowca z garażem na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] - działka nr [...]. ark. [...]. Obręb G. (zrealizowanej z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę ww. obiektu), do czasu wydania warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W dniu [...] kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie tarasu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], należącej do państwa D. . Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. S. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 59 ust. 1 i 2a u.p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej, podczas gdy wydanie takiej decyzji dla inwestycji już zrealizowanej nie jest możliwe. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku błędnego uznania, iż przedmiotowa inwestycja kontynuuje funkcję i parametry zabudowy na sąsiednich działkach, co nie jest zgodne z rzeczywistością. Wskazano także na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7. 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, niewyczerpujące zebranie materiału w sprawie oraz jego rozpatrzenie w sposób naruszający swobodną ocenę dowodów przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania. Następnie SKO wydało opisaną we wstępie decyzję, zgodną z wnioskami odwołania. Argumentując stanowisko Kolegium wskazało, że sprawa dotyczy wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji (nadbudowy tarasu) - w celu jej legalizacji w postępowaniu prowadzonym przez PINB dla Miasta P.. SKO zwróciło jednak uwagę, że decyzja ustalająca warunki zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest bowiem legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już wzniesionego będzie możliwe wtedy, gdy wniosek o jej wydanie zostanie złożony w związku z legalizacją samowoli budowlanej wszczętej na podstawie art. 48, art. 49f bądź art. 71 a ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. dalej pr. bud.). Decyzja o warunkach zabudowy wydawana w takim trybie będzie ustalać, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami u.p.z.p., a także z przepisami szczególnymi. Kolegium zwróciło uwagę, że w aktach sprawy organu I instancji znajduje się postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] października 2019 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - środkowy segment szeregowca z garażem na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] - działka nr [...]. ark. [...], obręb G. (zrealizowanej z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę ww. obiektu). Wyżej wymienione postępowanie zostało zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia sprawy toczącej się z wniosku złożonego przez p. K. D. i p. M. D. w dniu [...] września 2019 r. do Prezydenta Miasta P., o wydanie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. SKO zwróciło uwagę, że z postanowienia PINB wynika, iż jest ono prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziło, że w przypadku legalizacji prowadzonej w trybie art. 50 i 51 pr. bud. nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy. Mając to na uwadze Kolegium wskazało, że skoro w niniejszej sprawie w przypadku zrealizowanej już inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorzy nie mogą wystąpić z własnej inicjatywy o wydanie dla tej inwestycji decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak również nie jest możliwe nałożenie na nich takiego obowiązku przez organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, to nie istnieje przedmiot niniejszego postępowania. Stwierdzając, że postępowanie w sprawie stało się wobec tego bezprzedmiotowe Kolegium orzekło umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli K. D. i M. S.- D., zaskarżając decyzję SKO w P. w całości. Skarżący zwrócili uwagę, że w sprawie zapadło postanowienie PINB z dnia [...] października 2019 r. nr [...], a następnie w wyniku zażalenia R. S., WWINB wydał [...] listopada 2019 r. postanowienie o utrzymaniu w mocy ww. postanowienia PINB. W dniu [...] grudnia 2019 r. R. S. złożył skargę do WSA w Poznaniu, która wyrokiem z dnia [...] maja 2020 r. została oddalona (wyrok IV SA/Po [...]). Zdaniem skarżących aktualnie tocząca się sprawa narusza zasadę res iudicata i istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto zdaniem skarżących w powyższym wyroku WSA przesądził, że uzyskanie przez inwestora warunków zabudowy w postępowaniu legalizacyjnym było konieczne i uzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. W piśmie procesowym uczestnika postępowania R. S. również zawarto wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność uchylenia przez SKO w P. decyzji Prezydenta Miasta P. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie tarasu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w P. i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zasadniczym błędem SKO, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, było pominięcie wykładni prawomocnego wyroku z dnia [...] maja 2020 r. sygn. IV SA/Po [...] (treść uzasadnienia wyroku dostępna w bazie orzeczeń CBOSA). W przywołanym wyroku Sąd rozpoznawał skargę R. S. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] października 2019 r. [...] o zawieszeniu z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego - środkowy segment szeregowca z garażem na terenie przedmiotowej nieruchomości – zrealizowanej z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę – do czasu ostatecznego zakończenia sprawy z ww. wniosku o wydanie warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. Sąd przesądził, że zasadnym było zawieszenie postępowania w związku z wystąpieniem przez właścicieli obiektu (pp. D. ) wzniesionego w warunkach tzw. samowoli budowlanej z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w celu legalizacji tej samowoli. Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie legalizacyjne (a ściślej: tzw. postępowanie naprawcze) prowadzone było w trybie określonym w art. 50–art. 51 pr. bud. WSA stwierdził, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50–51 pr.bud. organy nadzoru budowlanego mogą oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z planem miejscowym albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego i to pomimo, że brak w tym przypadku expressis verbis analogicznych regulacji, jak w art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 pr.bud. lub art. 49b ust. 2 pr. bud. Skoro wydanie pozwolenia na budowę wymaga sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (zob. art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.), to postępowanie naprawcze, mające na celu legalizację budowy (robót budowlanych) zrealizowanej bez pozwolenia na budowę – mimo że budowa (roboty budowlane) wymagała uzyskania takiego pozwolenia – nie może pomijać oceny zgodności budowy (robót budowlanych) z ustaleniami planu miejscowego. W sytuacji zaś braku planu miejscowego na terenie, na którym zrealizowano budowę (roboty budowlane), zachodzi konieczność przedstawienia przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 27.09.2017 r., II OSK 135/16, CBOSA). Wobec tego w drodze wyjątku dopuszcza się wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Sąd zwrócił również uwagę na jeszcze jedną okoliczność istotną z punktu widzenia niniejszego postępowania. Mianowicie kwestia konieczności uzyskania przez inwestorów została już przesądzona na wcześniejszym etapie postępowania, tj. w wydanej przez PINB decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia przez Inwestora projektu budowlanego zamiennego. W powyższej decyzji – obecnie już prawomocnej (w związku z prawomocną decyzją [...]WINB z [...] sierpnia 2015 r. oraz prawomocnym wyrokiem WSA z [...] maja 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po [...], CBOSA) – jednoznacznie wskazano, że żądana dokumentacja ma zostać opracowana "w sposób zgodny [...] z decyzją o warunkach zabudowy w sytuacji kiedy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru". Konsekwencją powyższego było zaś nałożenie przez PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. obowiązku usunięcia wyszczególnionych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, w tym tej, że: "nie wykazano, aby omawiany projekt był zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, w sytuacji kiedy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru – tj. w projekcie nie wskazano na istnienie takiej decyzji (obowiązek wynikający z pkt. 1 sentencji decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...])". Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że rozstrzygnięcie SKO wydane zostało wbrew wykładni zaprezentowanej w cytowanym wyroku WSA w Poznaniu z [...] maja 2020 r. sygn. IV SA/Po [...] (i w zasadzie również wyroku o sygn. IV SA/Po [...]). Z całą stanowczością stwierdzić trzeba, że obecnie kwestia konieczności uzyskania przez inwestora (pp. D. ) decyzji o warunkach zabudowy w toczącym się postępowaniu naprawczym została już przesądzona. Kontrolowane rozstrzygnięcie Kolegium jest sprzeczne z zaprezentowaną wyżej argumentacją Sądu. Wskazać trzeba, że zgodnie z art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie ma wątpliwości, że skargę należało uwzględnić, bowiem w zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się do kwestii wydania w niniejszej sprawie innych rozstrzygnięć i wyroków sądu, których wykładnią było związane. Poczyniło zaś w to miejsce własne ustalenia, które po porównaniu z wydanymi rozstrzygnięciami nie zasługiwały na aprobatę. Jednak wbrew stanowisku skarżących powyższe naruszenia nie stanowiły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji SKO, lecz jej uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się naruszenia przepisów postępowania- art. 153 i 170 p.p.s.a. , zw. z art 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę SKO, związane niniejszym wyrokiem, rozpozna odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy, analizując czy zasadnie organ I instancji wydał inwestorowi ww. decyzję, stwierdzając spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Mając to na uwadze Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. na które składał się uiszczony wpis od skargi (500 zł).