II SAB/Sz 84/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Fundacji [...] z dnia [...] r., II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Fundacji [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 22 lipca 2019 r. F. L. (dalej: "Fundacja"), za pośrednictwem poczty e-mail, skierowała do Z. Urzędu Wojewódzkiego (na adres [...]), wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej treści wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu [...] w latach 2017, 2018, 2019. Tego samego dnia Fundacja otrzymała potwierdzenie złożenia wiadomości e-mail. W terminie do rozpoznania wniosku organ ani nie udostępnił informacji objętej przedmiotem wniosku, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia 22 sierpnia 2019 r., Fundacja złożyła skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja publiczna jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w związku z wniesieniem ww. skargi w [...] Urzędzie Wojewódzkim zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie okoliczności wpływu powyższej korespondencji elektronicznej i jej dalszego biegu. W konsekwencji ustalono, że przedmiotowa korespondencja została dostarczona poprawnie na konto e-mail: [...], a następnie przedmiotowa wiadomość została automatycznie przekierowana na adres: kancelaria_ogolna@[...] Korespondencja przychodząca na konto [...] jest obsługiwana przez dyżurnych Wojewódzkiego Centrum Zarządzania Kryzysowego Urzędu (WCZK), a korespondencja przychodząca na konto kancelaria_ogolna@[...] jest obsługiwana przez pracownika Kancelarii Ogólnej Biura Organizacji i Kadr [...]. Zarówno w pierwszym, jak i drugim przypadku pracownicy decydują o dalszym przesłaniu korespondencji. Korespondencja przesyłana na konto [...] jest odbierana w WCZK oraz w Kancelarii Ogólnej tak, aby w przypadku wystąpienia ewentualnych problemów technicznych z odbiorem poczty na jednym ze stanowisk lub wystąpieniem błędu ludzkiego, np. przeoczeniem wiadomości bądź jej błędną segregacją, korespondencja mogła być przesłana dalej do realizacji przynajmniej z jednego stanowiska. Zasadniczo jednak dyżurny Wojewódzkiego Centrum Zarządzania Kryzysowego Urzędu nie wykonuje czynności merytorycznych dot. wiadomości (z wyjątkiem pilnych informacji bezpośrednio dot. bieżących spraw kryzysowych) na skrzynce [...] w godzinach pracy Urzędu, gdyż ma obowiązek zapewnienia obsługi kancelaryjnej Urzędu w czasie wolnym od pracy oraz w trybie całodobowym niejawnej poczty internetowej. Z uwagi na powyższe obsada stanowiska WCZK nie podjęła czynności merytorycznych dotyczących nadania biegu przedmiotowego pisma, gdyż przedmiotowa informacja była dostępna do odczytu również w Kancelarii Ogólnej, która zapewnia właściwy obieg informacji w godzinach pracy Urzędu. W sprawie wniosku Fundacji [...] z dnia 22 lipca 2019 r. dotyczącego udzielenia informacji publicznej ustalono, że wiadomość elektroniczna Fundacji została odebrana przez dyżurnych Wojewódzkiego Centrum Zarządzania Kryzysowego Urzędu, którzy z uwagi na fakt, że była to korespondencja dostarczona w godzinach pracy Urzędu, nie podjęli czynności dotyczących nadania biegu przedmiotowego pisma, gdyż przedmiotowa informacja powinna być dostępna do odczytu również w Kancelarii Ogólnej, a Wojewódzkie Centrum Zarządzania Kryzysowego zasadniczo jest zobowiązane do zapewnienia obsługi kancelaryjnej Urzędu w czasie wolnym od pracy oraz w trybie całodobowym do zapewnienia obsługi niejawnej poczty internetowej. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono także, że powyższa korespondencja Fundacji [...] z dnia 22 lipca 2019 r. z przyczyn technicznych nie dotarła skutecznie i nie została odebrana w Kancelarii Ogólnej. Dokonano przeglądu skrzynki Outlook w Kancelarii Ogólnej - wszystkich dostępnych tam katalogów - skrzynka odbiorcza, elementy wysłane, elementy usunięte, wiadomości-śmieci - i nie znaleziono w żadnym z tych katalogów poszukiwanej wiadomości e-mail. W istocie zatem pismo Fundacji [...] z dnia 22 lipca 2019 r. pomimo elektronicznego potwierdzenia jego otrzymania, nie dotarło skutecznie do Kancelarii Ogólnej Urzędu. Brak powyższej wiadomości elektronicznej spowodował, że Kancelaria Ogólna nie nadała dalszego biegu wnioskowi o udostępnienie Fundacji [...] z dnia 22 lipca 2019 r. dotyczącego udzielenia informacji publicznej. Na skutek powyższych okoliczności wniosek Fundacji nie został przekazany do właściwego wydziału merytorycznego do realizacji. Jednakże niezwłocznie po otrzymaniu w dniu 23 sierpnia 2019 r. skargi na bezczynność Wojewody, pismem z dnia [...] r. znak: [...] wystosowano do Fundacji Wolności odpowiedź w sprawie. Organ podkreślił, że na skutek zaistnienia powyższej sytuacji spowodowanej prawdopodobnie problemami z funkcjonowaniem systemu elektronicznego w Urzędzie podjęte zostały działania mające na celu uniknięcie podobnych zdarzeń w przyszłości. Ponadto, wyjaśnił, że na stronie internetowej ZUW dotyczącej rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej została zamieszczona istotna informacja dotycząca korespondencji elektronicznej z Urzędem. Wskazano tam, że z uwagi na docierające do Z. Urzędu Wojewódzkiego w S. sygnały o problemach związanych z odbieraniem i doręczaniem korespondencji nadsyłanej pocztą elektroniczną (e-mail), należy kierować wszelkie pisma adresowane do [...] w S. (skargi, wnioski, petycje, itp.) za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej e-PUAP (adres skrytki ePUAP [...] S.: /[...]). Tymczasem, Fundacja, pomimo wysłania swojego wniosku zwykłą pocztą elektroniczną, a nie za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej e-PUAP, przed złożeniem skargi na bezczynność organu, nie podjęła próby ponownego upewnienia się, czy wniosek został skutecznie doręczony Urzędowi. Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy, a przede wszystkim fakt niezwłocznego po otrzymaniu skargi na bezczynność Wojewody udzielenia odpowiedzi na wniosek Fundacji, organ wniósł o umorzenie postępowania w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie – z ostrożności procesowej - o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarga okazała się zasadna. W badanej sprawie organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, uznał, że żądane informacje – treść wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu [...] w latach 2017, 2018 i 2019 nie stanowi informacji publicznej. Udzielając skarżącej Fundacji informacji na temat podmiotów, które otrzymały dofinansowanie i zasad ubiegania się o granty z programu [...], a także zasad rozliczania przyznanej dotacji i informacji na temat realizacji przez te podmioty projektów, umieszczanych na stronach MSWiA, organ odwołał się także do przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, wskazując na to, że wnioskodawcy przekazując projekty do realizacji, nie dokonali jednoczesnego przeniesienia praw autorskich na podmiot dokonujący naboru. Dokonując merytorycznej oceny stanowiska organu, w pierwszej kolejności należy się odwołać do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.d.i.p." W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Na podstawie art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne, albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. precyzuje zakres informacji podlegających udostępnieniu, przy czym wyliczenie w nim zawarte ma charakter katalogu otwartego, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności". W przypadku złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej podmiot zobowiązany, po rozpatrzeniu wniosku winien niezwłocznie – nie dłużej niż w terminie 14 dni, udostępnić żądane informacje bądź odmówić ich udzielenia wraz z pisemnym uzasadnieniem, ewentualnie – w przypadku stwierdzenia, że nie stanowią one informacji publicznej – poinformować o tym wnioskodawcę. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.i.d.p. odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji. Na gruncie ww. ustawy stan bezczynności może mieć miejsce zarówno w przypadku, gdy podmiot zobowiązany wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu rozpoznanie wniosku np. poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego); bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), bądź nie poinformuje pisemnie wnioskodawcy, że informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) albo, że nie posiada informacji publicznej lub, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Z bezczynnością mamy do czynienia również wówczas, gdy aktywność organu rozpoznającego wniosek przybrała niewłaściwą formę, na przykład, gdy zamiast wydać decyzję, organ wystosował do strony zwykłe pismo. 14-dniowy termin, o którym mowa stanowi czasowe ramy, w których organ powinien podjąć działanie związane z oceną wniosku i jego rozpoznaniem. W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ udzielił odpowiedzi po upływie terminu i w tym samym pozostawał w bezczynności. Odpowiedź została do skarżącej wystosowana już po złożeniu przez nią skargi. Przywoływana przez organ okoliczność, iż do opóźnienia doszło na skutek wadliwego działania systemu obiegu korespondencji nie może stanowić żadnego usprawiedliwienia, bowiem to na organie spoczywa obowiązek takiej organizacji pracy podległego urzędu, aby wszelkie sprawy urzędowe były załatwiane bez zbędnej zwłoki i w ustawowo przewidzianych terminach. Niezależnie od powyższego wątpliwości budzi również sama treść udzielonej odpowiedzi. Kwestią dyskusyjną pozostaje bowiem, czy treść wniosków złożonych przez podmioty, które ubiegały się o dofinansowanie w ramach programu [...], stanowi informację publiczną. Organ uznając, że wnioski, o których mowa takiej informacji nie stanowią, przytoczył obszerną argumentację z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Załączył również listę podmiotów, których wnioski zostały rozpatrzone pozytywnie i które dofinansowanie otrzymały. Analiza odpowiedzi organu prowadzi do wniosku, że nie wziął on pod uwagę wszystkich aspektów badanej sprawy. W ocenie sądu, nie bez znaczenia pozostaje bowiem to, że wśród podmiotów ubiegających się o dotację znakomitą większość stanowią jednostki samorządu terytorialnego. I o ile można byłoby się zgodzić z Wojewodą, że w przypadku podmiotów, które stanowią stowarzyszenia, ich wnioski stanowią dokumenty prywatne, które mogą być objęte prawami autorskimi, to w przypadku podmiotów będących organami administracji samorządowej postawienie takiej tezy jest dyskusyjne. Po pierwsze z tego względu, że działanie tych organów powinna cechować jawność i transparentność, a co za tym idzie wszelkie ich działania podejmowane w sferze publicznej, w tym pozyskiwanie dla realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa mieszkańcom środków i ich wydatkowanie, powinny być jawne i podlegać społecznej kontroli. Po wtóre zaś dokumenty, które są przez te organy wytwarzane są dokumentami urzędowymi, zwłaszcza gdy są opatrzone podpisami uprawnionych osób, a tak musiało być w przypadku, gdy organ ubiegał się o przyznanie dotacji. Trudno zatem, w przypadku, gdy wniosek jest składany przez organ gminy, czy starostwa wywodzić, że stanowi on dokument prywatny. W ocenie sądu, w sytuacji, gdy wniosek o dofinansowanie został złożony przez organ, którego działania, co do zasady, powinny być jawne, brak jest podstaw do uznania, że treść tego dokumentu nie może zostać ujawniona. Istnieje co prawda możliwość skorzystania przez te organy z profesjonalnego doradztwa i zawarcia z takim podmiotem umowy regulującej kwestie przeniesienia praw autorskich, jednak okoliczności te nie zostały przez organ zbadane. Ten aspekt sprawy został przez organ całkowicie pominięty, co sprawia, że wniosek nie został poprawnie rozpoznany. W tym stanie rzeczy uznać należało, że organ pozostawał w bezczynności. Obowiązkiem sądu, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. było stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu w badanej sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażącego z tego względu, że rozpoznanie wniosku sprowadzało się do oceny, czy żądane informacje spełniają kryteria informacji publicznej. Organ przeanalizował treść wniosku i przepisy prawa, odwołał się przy tym do bieżącego orzecznictwa, co świadczyć może o należytej wnikliwości organu i poważnym potraktowaniu wniosku. Okoliczność, iż przedstawiona przez organ klasyfikacja żądanych informacji jest rozbieżna z oceną sądu, nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności. Konsekwencją uznania, że organ dopuścił się bezczynności, było zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji przy uwzględnieniu powyższych rozważań. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.