I OSK 433/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 730/17 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 730/17 – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego. Sąd pierwszej instancji podzielił bowiem stanowisko organów administracji, iż w niniejszej sprawie nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok całości, M.A. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) p.p.s.a. - polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji w całości pomimo naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 2 ust. 1 i art. 3 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 39 ust. 1 i 2 w związku art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a, art. 8 § 2 k.p.a., 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez: a) nieodniesienie się do całokształtu linii orzeczniczej, definiującej pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", co było podstawą nieprawidłowych rozważań prawnych mających wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie, b) brak stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wobec niezastosowania przez organy orzekające art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, c) bezpodstawne stwierdzenie, niezgodne ze stanem rzeczywistym sprawy, że M. A. zamieszkuje u brata, d) bezpodstawne stwierdzenie, że skarżący nie potrzebuje pomocy, gdyż właśnie wziął kredyt na kwotę [...] zł bez rozpatrzenia całokształtu okoliczności związanych z tym kredytem, w tym okoliczności jego bezzwłocznego zwrotu oraz spełniania przez skarżącego przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego, II. prawa materialnego, to jest: 1. art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym stwierdzeniu, iż pomoc społeczna służy jedynie do zaspokajania niezbędnych potrzeb umożliwiając życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, nie wskazując na cel, jakim jest usamodzielnienie beneficjenta, 2. art. 39 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, iż sytuacja skarżącego wypełnia przesłanki zawarte w przedmiotowej regulacji prawnej tj. wymiana stolarki okiennej jest niezbędną potrzebą życiową i jako rodzaj remontu należy do kategorii spraw, na które powinien zostać udzielony zasiłek celowy a dochód skarżącego powinien zostać szczegółowo przeanalizowany z uwagi na jego comiesięczne wydatki i brak możliwości samodzielnego zrealizowania przedsięwzięcia przez Skarżącego ze środków własnych, 3. art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przekonaniu, że sytuacja skarżącego nie wypełnia przesłanek szczególnie uzasadnionego przypadku, które to przekonanie opiera się na nieprawidłowo przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym przez pracownika socjalnego, nie będącego rzeczoznawcą i nie posiadającego specjalistycznej wiedzy z zakresu stolarki okiennej i balkonowej, a także na uchybieniu zasad stosowania granic uznania administracyjnego, 4. art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez niezastosowanie tego przepisu prawnego i bezprawne pozbawienie skarżącego prawa zabezpieczenia społecznego przysługującego każdemu obywatelowi w uzasadnionym przypadku, a także poprzez brak odniesienia się do zarzutu naruszenia tego przepisu podniesionego w stanowisku pełnomocnika skarżącego z dnia 6 września 2017 roku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o przyznanie wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one wprawdzie oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów procesowego, ale mając na uwadze, że - w realiach rozpoznawanej sprawy – zarzuty te były ściśle ze sobą powiązane, celowym wydaje się ich łączne rozpoznanie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2017 r. o odmowie przyznania M. A.specjalnego zasiłku celowego. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Podkreślić przy tym trzeba, iż zgodnie z ogólnymi zasadami, jakimi powinny kierować się organy orzekające w sprawach świadczeń z zakresu pomocy społecznej, tego rodzaju pomoc jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Ponadto, stosownie do treści art. 3 ust. 1-4 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest więc zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednym z rodzajów świadczeń z pomocy społecznej jest zasiłek celowy (art. 39 u.p.s.) i specjalny zasiłek celowy (art. 41 u.p.s.). Warunkiem przyznania zasiłku celowego (w podstawowej jego formie) jest uzyskiwanie dochodu, który nie przekracza kwot określonych w art. 8 ust. 1 u.p.s. Według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji dla osoby samotnie gospodarującej, kryterium dochodowe wynosiło 634 zł (art. 8 ust. 1 pk 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie nie mogło być zatem wątpliwości, że skarżący, pobierając comiesięczne świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł, kryterium to przekroczył, a co za tym idzie zasiłek celowy mu nie przysługiwał. Definicja dochodu używana dla celów pomocy społecznej została bowiem zawarta w art. 8 ust. 3 u.p.s. a zgodnie z jego treścią, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ponadto w ust. 4 cytowanego przepisu, wymieniono dodatkowo świadczenia, których nie wilcza się do ustalonego dochodu. W tej sytuacji, jako bezpodstawne jawiły się twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji, oceniając wysokość dochodu skarżącego, były zobowiązane do uwzględnienia jego comiesięcznych wydatków oraz okoliczności braku możliwości samodzielnego wykonania wymiany okien i drzwi z własnych środków. Mając na uwadze powyższe, zasadnie organ podjął w sprawie rozważenia, czy skarżący spełniał przesłanki warunkujące przyznanie specjalnego zasiłku celowego. W myśl art. 41 pkt 1 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być bowiem przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Jak wynika z treści cytowanego przepisu, udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego uzależnione jest od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Ustawodawca nie sformułował definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jest to pojęcie nieostre, wymagające konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Są to więc zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. To wąskie ujęcie "szczególnych przypadków" uzasadnia również fakt, że ustawodawca nie uzależnił przyznania świadczenia na podstawie art. 41 u.p.s. od kryterium dochodowego. W rezultacie jest to więc świadczenie o charakterze szczególnym, wyjątkowym, związanym z pewnymi nadzwyczajnymi okolicznościami (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3318/15; z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 383/17). Zdaniem składu orzekającego, zarówno organy pomocy społecznej, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo oceniły, że materiał zgromadzony w sprawie nie pozwalał na stwierdzenie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w przypadku skarżącego. Sytuacja jego, choć bowiem jest istotnie trudna nie odbiega jednak w zdecydowany sposób od sytuacji innych osób, wnioskujących o przyznanie pomocy. Jak wynika z akt sprawy skarżący, utrzymuje się z emerytury i sporadycznie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Jego stan zdrowia (choroby związane z wiekiem), czy też nieodpowiednie warunki mieszkaniowe – do których to okoliczności odwołuje się skarga kasacyjna - nie mogą być też uznane za sytuacje, mieszczące się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dodatkowo przy tym, w wywiadzie środowiskowym podano, że drzwi balkonowe i okno, których wymiany domagał się skarżący, nie wymagają tego rodzaju zabiegu a jedynie uszczelnienia a poza tym znajdujące się w mieszkaniu skarżącego centralne ogrzewanie w wystarczającym stopniu ogrzewa. Z tych powodów brak było możliwości zastosowania w analizowanej sytuacji art. 41 pkt 1 u.p.s. a zatem zarzuty oparte na tym przepisie oraz na art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. a także art. 67 ust. Konstytucji RP były nieuzasadnione. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego, iż przeprowadzony w niniejszej sprawie przez pracownika pomocy społecznej wywiad środowiskowy był nierzetelny, gdyż pracownik ten nie był rzeczoznawcą posiadającym specjalistyczną wiedzę z zakresu stolarki okiennej i balkonowej, stwierdzić należy, że przepisy ustawy o pomocy społecznej wyraźnie stanowią, iż rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny (art. 107 ust. 3) i to on uprawniony jest do dokonania oceny sytuacji bytowej wnioskodawcy niezależnie od rodzaju wnioskowanej pomocy. Ustawodawca, wskazując w treści art. 116 ust.1 u.p.s., jakie kwalifikacje powinien posiadać pracownik socjalny, nie przewidział przy tym wymogu posiadania przez niego specjalistycznej wiedzy z określonych dziedzin wiedzy specjalistycznej, właściwej dla rzeczoznawcy. Brak było zatem podstaw, aby podważać dokonane w tym przypadku ustalenia faktyczne, a które – co jest istotne - dotyczyły zagadnień bytowych typowych i nieskomplikowanych, związanych z korzystaniem z lokalu mieszkalnego. Istotne jest również to, że - jak wynika ze szczegółowych wyjaśnień organu - kwota, na jaką skarżący wycenił wymianę drzwi balkonowych i okna, tj. 2800 zł znacznie przewyższała przeciętną wysokość świadczeń z pomocy społecznej udzielanej innym beneficjentom, a ponadto, iż - po myśli art. 41 pkt 1 u.p.s. - specjalny zasiłek celowy mógłby być ewentualnie udzielony skarżącemu jedynie do wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego, a więc w kwocie nie większej niż 634 zł. W tej sytuacji, słusznie więc wskazał Sąd I instancji, że tego rodzaju żądanie, przy uwzględnieniu charakteru instytucji pomocy społecznej i możliwości finansowych organu pomocowego, należało ocenić w kategoriach usługi ponadstandardowej, niemieszczącej się w ramach celów pomocy społecznej. Podsumowując, w ocenie składu orzekającego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, zarówno w odniesieniu do poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, jak i co do braku możliwości zastosowania w tym przypadku przepisów ustawy o pomocy społecznej i zasadnie uznał, iż w sprawie nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", a co za tym idzie, że brak było podstaw do przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego. Z powyższych względów za nieusprawiedliwione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, w tym zarzut naruszenia przez Sad Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wyżej wspomniano, ustalenia faktyczne dokonane w tej sprawie były wyczerpujące i prawidłowe. W tym stanie rzeczy należało uznać, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona a w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.