IV SAB/Wr 432/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi D. V. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 14 września 2020 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza ,że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku , o którym mowa w pkt I wyroku , ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 900 ( słownie : dziewięćset ) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem D. V. (dalej: strona, skarżący) z dnia 14 września 2020 r. (data wpływu do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego: 16 września 2020r.) adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Wraz z wnioskiem, strona złożyła: - pismo, w którym wyjaśniła, że w Polska jest jego centrum życiowym i z Polską wiążą swoją przyszłość, syn uczęszcza do szkoły podstawowej, strona wraz z małżonką pracują, zakupili mieszkanie., - PIT-37 za rok 2019, 2018, 2017, - zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach, - certyfikat znajomości języka polskiego, - umowę o pracę na czas nieokreślony, - decyzję organu z dnia 20.06.2016r. udzielającą zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 19.06.2019r, oraz decyzję z dnia 31.01.2020r. udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 31 stycznia 2023r., - kopię aktu notarialnego zakupu lokalu mieszkalnego , - kopię dokumentu podróży, - potwierdzenie wniesienia stosownej opłaty. W dniu 21 października 2020r. strona wraz z pismem przewodnim ponownie złożyła kopie wskazanych wyżej dokumentów. W dniu 10 listopada 2020r. stron stawiła się w siedzibie organu , składając odciski linii papilarnych, kserokopię paszportu, potwierdzenie posiadania numeru PESEL wraz z zameldowaniem na czas określony. Pismem z dnia 24 lutego 2021r. strona zwróciła się z wnioskiem o udzielenie informacji o sprawie wraz z podaniem przyczyn zwłoki i terminu załatwienia sprawy. W dniu 2 marca 2021r. do organu wpłynęło kolejne pismo strony zawierające oświadczenie o posiadaniu na utrzymaniu dziecka,PIT-37 za 2020r., potwierdzenie wniesienia opłaty za wydanie karty pobytu. Pismem z dnia 6 kwietnia 2021r. (data wpływu do organu 9 kwietnia 2021r.) strona wniosła o przyśpieszenie sprawy, wskazując, że zgodnie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem wniosek przez stronę złożony był 14 września 2020r. W dniu 10 maja 2021 r. organ, dokonując pierwszych czynności w sprawie, działając na podstawie art. 223 w zw. z art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020r., poz. 35), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 28 kwietnia 2021r. pełnomocnik strony zgłosił swój udział w sprawie, wnosząc jednocześnie o umożliwienie mu wglądu do akt. Wniosek swój ponowił pismem z dnia 19 maja 2021r, na skutek braku odpowiedzi na uprzednie pismo. Pismem z dnia 21 maja 2021r. Komendant Wojewódzki Policji we W. poinformował, że z dokonanych sprawdzeń w dostępnych dla policji bazach danych nie wynika, aby pobyt cudzoziemca na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał stronę do uzupełnienia formularza wniosku oraz dokumentów w sprawie. Pismem z dnia 29 maja 2021r. (data wpływu do organu: 2 czerwca 2021r.) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 14 września 2020r., podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 4, art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Skarżący domagał się: 1. stwierdzenia bezczynności w prowadzeniu sprawy, 2. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wyznaczenia organowi terminu 30 dni na załatwienie sprawy, 4. przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3.000zł 5. zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym, zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 6. rozpoznania skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wywodził, że 14 września 2020r. skarżący złożył do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Z uwagi na brak działania organu, skarżący w dniu 17 marca 2021r. złożył ponaglenie, a następnie 6 kwietnia 2021r. zwrócił się bezpośrednio do inspektora prowadzącego postępowanie o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. Również na powyższe pisma organ nie zareagował. Do dnia złożenia skargi skarżący nie otrzymał także postanowienia Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. W ocenie skarżącego w sprawie doszło do naruszeń naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Wskazał on również, że organ nie tylko nie wydał w sprawie decyzji, ale również nie skierował do strony żadnego pisma, nie udostępnił akt ani stronie, ani jej pełnomocnikowi. Zdaniem skarżącego zupełna bezczynność organu administracji w sprawie uzasadnia złożenie skargi i zasądzenie wnioskowanej kwoty. Do skargi pełnomocnik dołączył min. potwierdzone za zgodność z oryginałem ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców wraz z potwierdzeniem nadania z datą 17 marca 2021r. (powyższych dokumentów brak jest w aktach administracyjnych przesłanych przez organ). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podnosząc ,że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, a strona skarżąca winna uzasadnić wysokość sumy pieniężnej jakiej dochodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "bezczynności" w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako "nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Wymaga bowiem podkreślenia, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca ,,a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że mamy w niej do czynienia z bezczynnością organu. Z materiału aktowego analizowanej sprawy - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez stronę skarżącą wniosku, tj. od dnia 14 września 2020r., organ przez osiem miesięcy nie podjął żadnych czynności w sprawie. Pierwszym bowiem pismem organu było wystąpienie w dniu 10 maja 2020 r. do właściwych służb z wnioskiem o udzielenie informacji o cudzoziemcu. Przez cały okres prowadzenia postępowania organ nie wykonał dyspozycji art. 35 k.p.a. W aktach sprawy brak jest również pisma przekazującego wniesione przez stronę ponaglenie. Natomiast sama ocena formalna wniosku nastąpiła dopiero na skutek wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność organu. Sąd wskazuje, że czynności, których dokonał organ w sprawie skarżącego cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku po ponad ośmiu miesiącach od jego wpłynięcia i jest ona zainicjowana wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu – decyzji, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 900 zł (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z tego też względu Sąd oddalił dalej idącą skargę w zakresie wnioskowanej przez skarżącego wysokości sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).