II SAB/Łd 167/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Dyrektora Oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 30 sierpnia 2022 r.; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc UZASADNIENIE II SAB/Łd 167/22 UZASADNIENIE Pismem z 25 września 2022 r. J. M. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej] w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z 30 sierpnia 2022 r. w zakresie udostępnienia projektu organizacji ruchu dla drogi [...] wraz z węzłami na odcinku stanowiącym obwodnicę O. w wersji elektronicznej za pośrednictwem platformy epuap oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że 30 sierpnia 2022 r. za pomocą platformy epuap złożył do Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Łodzi wniosek o udostępnienie projektu organizacji ruchu dla drogi [...] wraz z węzłami, na odcinku stanowiącym obwodnicę O. w wersji elektronicznej za pośrednictwem platformy epuap. Wyjaśnił, że ze względu na uwarunkowania systemu epuap wniosek jest opatrzony datą 21 sierpnia 2022 r. - jest to data rozpoczęcia edycji dokumentu w tym systemie. Natomiast sam wniosek został przesłany 30 sierpnia 2022 r. i z taką datą zostało wygenerowane UPP. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 13 września 2022 r. Skarżący podkreślił, że do momentu złożenia niniejszej skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi organu, a tym samym informacja publiczna nie została udostępniona. Odwołując się do orzecznictwa skarżący podniósł, że tematykę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, można traktować jako tzw. akademicki przykład informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem inherentnym elementem życia publicznego, elementem rzutującym na życie każdego obywatela. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu podniósł, że z samego wniosku datowanego na 21 sierpnia 2022 r. z datą wpłynięcia do organu 30 sierpnia 2022 r. nie wynika, że skarżący złożył wiosek o udzielenie informacji publicznej. Przedmiotowy wniosek w swej treści zawierał tylko stwierdzenie: "Proszę o przesłanie poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] wraz z węzłami na odcinku stanowiącym obwodnicę O.". Ponadto pełnomocnik organu wskazał, że 27 września 2022 r. organ poprzez platformę ePUAP przesłał skarżącemu pismo, jako odpowiedź na wniosek, który wpłynął do organu 30 sierpnia 2022 r. do którego zostały dołączone pliki w ilości 30 szt. (trzydzieści sztuk) zawierające projekt organizacji ruchu odcinka drogi krajowej nr [...] w części stanowiącej obwodnicę O. Powyższe pismo jako załącznik przesłano przy odpowiedzi na skargę. Następnie pismem z 25 października 2022 r. w związku z tym, że po otrzymaniu skargi organ udostępnił wnioskowane materiały skarżący zmodyfikował punkt 1 petitum skargi w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego żądania wniósł o stwierdzenie bezczynności organu na dzień sporządzenia i przekazania skargi do organu. W związku z wątpliwościami zgłoszonymi w odpowiedzi na skargę skarżący zauważył, że kwestia organu zobowiązanego oraz właściwości miejscowej tutejszego sądu została jednoznacznie rozstrzygnięta przez NSA w postanowieniu III OZ 392/22. W tym świetle zarządzenie z 21 października 2022 r. w pełni odpowiada stanowi prawnemu i faktycznemu sprawy. Zdaniem strony oznacza to jednak, że pełnomocnik organu nie przedstawił pełnomocnictwa do reprezentowania Dyrektora Łódzkiego Oddziału GDDKiA. W dalszej kolejności skarżący zarzucił, że organ dopuścił się bezczynności nie po raz pierwszy. Stwierdził, że ma rację pełnomocnik organu, że przestrzeganie prawa przez podmioty publiczne jest dobrem publicznym. Tak więc organ nie przestrzegając prawa w zakresie udostępniania informacji na wniosek, jak i w przedmiocie organizacji ruchu, nie wykazuje troski o dobro publiczne. Skarżący podniósł, że najprostszą metodą uwolnienia się od konieczności udzielania odpowiedzi na wnioski o informację publiczną jest jej publikacja w BIP. Biorąc pod uwagę stanowisko organu oraz stan faktyczny skarżący w pełni podtrzymał swoją skargę w brzmieniu zmienionym jak wyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) (dalej: ustawa p.p.s.a.). Stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów ( art. 120 ustawy p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem wniesionej skargi jest bowiem bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Na mocy art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.). Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność, Sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi. Jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego, ujednolicona wskutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny 26 listopada 2008 r. uchwały siedmiu sędziów w sprawie I OPS 6/08 stanowi, że jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Wbrew stanowisku organu należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 z późn. zm.) (dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej). Godzi się bowiem wyjaśnić, że żądane przez skarżącego informacje (tj. projekt organizacji ruchu dla drogi [...] wraz z węzłami na odcinku stanowiącym obwodnicę O.) stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że projekt organizacji ruchu dla drogi krajowej ma powszechny zakres oddziaływania, dotyczy bowiem każdej osoby jako uczestnika ruchu drogowego. Ta informacja jest nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2021 r., II SAB/Rz 34/21). Ponadto, informacja o udostępnienie której wystąpił skarżący, mieści się w katalogu informacji publicznych określonych w art. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Już tylko dla uzupełnienia argumentacji w tym zakres warto podnieść, że gromadzenie środków finansowych i finansowanie budowy i przebudowy sieci dróg krajowych zarządzanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako zadanie publiczne zostało uregulowane ustawą z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika organu należy w tym miejscu wskazać, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Wniosek taki nie stanowi w szczególności podania w rozumieniu art. 63 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów tej ustawy. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie są: jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku. Okoliczność, że wniosek nie zawierał odesłania do ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić usprawiedliwienia dla bierności organu. Jeżeli organ miał wątpliwości w jakim trybie wniosek powinien zostać rozpoznany, to można było oczekiwać, że niezwłocznie zwróci się do skarżącego o sprecyzowanie żądania. Wątpliwości składu orzekającego nie budzi również fakt, że Dyrektor Oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jako organ władzy publicznej - był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś udzielenie przedmiotowej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonym przepisami powoływanej ustawy. Sąd w składzie orzekającym podziela bowiem stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 21 czerwca 2022 r. , III OZ 392/22, iż skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołuje i odwołuje dyrektorów oddziałów Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (art. 18a ust. 4 ustawy o drogach publicznych), to Dyrektora Oddziału GDDKiA należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, jako podmiotów wykonujących zadania publiczne Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zob. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2021 r., II SAB/Rz 69/21). Z kolei odnosząc się do stanowiska skarżącego, iż "pełnomocnik organu nie przedstawił pełnomocnictwa do reprezentowania Dyrektora Łódzkiego Oddziału GDDKiA", Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że wystarczający jest przedłożony dokument (potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis pełnomocnictwa z 5 czerwca 2019 r.), który wskazuje na udzielenie pełnomocnictwa przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zgodnie z wnioskiem Dyrektora Łódzkiego Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad radcy prawnemu A.K. w granicach właściwości Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Łodzi do reprezentowania Skarbu Państwa, zaś pełnomocnictwo to obowiązuje w czasie wykonywania pracy na stanowisku radcy prawnego Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Łodzi. W świetle powyższego należy uznać, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący stanowią informację publiczną, zaś podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia jest Dyrektor Oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W wyroku z 7 lipca 2016 r., I OSK 39/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana przez organ treść wniosku ani data jego wpływu – 30 sierpnia 2022 r. W tym dniu do organu wpłynął wniosek skarżącego o przesłanie poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] wraz z węzłami na odcinku stanowiącym obwodnicę O. Nie jest sporne również to, że informacja publiczna objęta wnioskiem została udostępniona skarżącemu 27 września 2022 r. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że mimo upływu ustawowego terminu, do 13 września 2022 r. organ nie dokonał żadnej czynności w sprawie, zaś udostępnienie żądanych informacji nastąpiło już po upływie 14-dniowego terminu wynikającego z ustawy. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r., II SAB/Gd 107/20). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Sąd zważył, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej załatwi sprawę i dokona czynności, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem już zobowiązać organu do czynności, która została w momencie orzekania dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest zatem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie, wraz z pismem z 27 września 2022 r., organ udostępnił wnioskowane informacje. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał że organ dopuścił się bezczynności która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 §1 pkt 3 oraz § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powoływanej ustawy p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 wskazanej ustawy p.p.s.a. dc