II OSK 2110/10

SENTENCJA Dnia 23 listopada 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2010 roku sygn. akt II SA/Gd 406/10 o odrzuceniu skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010 roku Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] września 2009 r. Wójt Gminy Sztutowo wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Zespół elektrowni wiatrowych [...]". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia realizowanego przez skarżącą spółkę. Na powyższe postanowienie spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jako podstawę wskazując art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na zaskarżone postanowienie zażalenie nie służy. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie lub postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Zostało ono wydane w postępowaniu "incydentalnym", w zakresie uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, z tych też przyczyn na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie służy zażalenie. Sąd I instancji wyjaśnił także, że wbrew intencji strony skarżącej przedmiotowe postanowienie nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przytoczony przepis rozszerza kontrolę sądową na takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających uczestnikom określone gwarancje procesowe. Nie ma zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem przepis ten odnosi się do takich aktów (lub czynności), które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia. Zaskarżone postanowienie, wydane w przepisanej formie przez właściwy organ i na podstawie ustawy jako część postępowania jurysdykcyjnego kończącego się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi "innego aktu lub czynności", o których mowa w przytoczonym wyżej przepisie. Gwarancję procesową - kontroli sądowej dla uczestników tego postępowania stanowi zaskarżalność decyzji kończącej to postępowanie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca spółka zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona argumentowała, że zaskarżone przez nią do Sądu I instancji postanowienie powinno zostać zakwalifikowane jako inny akt lub czynność, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej ustawy i stąd wywodziła dopuszczalność zaskarżenia postanowienia z dnia 15 lutego 2010 r. do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest innym niż określone w pkt 1-3 przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji czy przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po pierwsze wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że na przedmiotowe postanowienie nie przysługuje zażalenie. Okoliczności tej nie kwestionuje również strona skarżąca, jednak warto przy tym podkreślić, że brak możliwości złożenia zażalenia potwierdza treść przepisu art. 153 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), który wprawdzie odnosi się do sytuacji przejściowych, związanych ze zmianą przepisów, ale nie pozostawia wątpliwości, że postanowienia wydawane w trybie uzgodnieniowym, wcześniej zaskarżalne w postępowaniu administracyjnym, w obecnym stanie prawnym mogą być przedmiotem kontroli dopiero na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Niewątpliwie również, kwestii uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie należy traktować jako odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem postanowienia rozstrzygającego tę sprawę co do istoty. Postępowanie, w którym doszło do wydania przedmiotowego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku jest postępowaniem zmierzającym do uzyskania przez skarżącą spółkę decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawa administracyjna w niniejszym postępowaniu obejmuje swoim zakresem środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a uzgodnienie w tym przedmiocie nie jest odrębną sprawą, lecz elementem procedury, do której przeprowadzenia zobowiązane są właściwe organy administracji publicznej. Podkreślenie wymaga przy tym, że do kontroli postanowienia organu z dnia [...] lutego 2010 r. będzie mogło dojść na etapie kontroli decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Po pierwsze, stosownie do dyspozycji art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku, gdy Wójt Gminy Sztutowo wyda przedmiotową decyzję, to odwołując się od powyższej decyzji skarżąca spółka będzie miała możliwość podniesienia zarzutów również w odniesieniu do postanowienia z dnia 15 lutego 2010 r. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania toczącego się z wniosku skarżącej spółki, uznać należy, że w przypadku skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, sąd dokonując kontroli decyzji w granicach zakreślonych cytowanym wyżej przepisem, obowiązany będzie uwzględnić również ewentualne uchybienia w zastosowaniu przepisów prawa materialnego czy procesowego jakich mógł się dopuścić Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] lutego 2010 roku. Na aprobatę zasługuje również stanowisko Sądu I instancji w zakresie dopuszczalności uznania, że zaskarżone do sądu administracyjnego postanowienie jest innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niewątpliwie przepis ten rozszerza kontrolę sądową obejmując nią również takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających uczestnikom określone gwarancje procesowe. Nie ma zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem przepis ten odnosi się do takich aktów (lub czynności), które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia. Do takich wniosków prowadzić musi zarówno gramatyczna jak i funkcjonalna wykładnia przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. Po pierwsze bowiem, w punktach 1 – 3 cytowanego przepisu mowa jest o ściśle określonych decyzjach i postanowieniach organów administracji (do których zaskarżone postanowienie się nie zalicza), a pkt 4 odnosi się do innych aktów lub czynności, a zatem nie decyzji lub postanowień. Po drugie zaś, analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca zmierzał do zapewnienia możliwości zaskarżenia ściśle określonych aktów administracji publicznej, przy jednoczesnym zapewnieniu możliwości kontroli tejże administracji w zakresie postępowań niesformalizowanych, do których odnosi się pkt 4 cytowanego przepisu. Trudno jednak przyjąć, że racjonalny ustawodawca za pomocą tego przepisu w sposób w zasadzie nieograniczony rozszerza kognicję sądów administracyjnych na postanowienia czy decyzje niewymienione w pkt 1 – 3, a więc przykładowo postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które nie przysługuje zażalenie. Nie sposób zatem uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopuścił się naruszenia przepisów art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wydając zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi. W obowiązującym stanie prawnym postanowienie w sprawie uzgodnienia środowiskowych warunków realizacji nie jest żadnym z postanowień, o którym mowa w treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.